La mise en

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La mise en œuvre dune réforme budgétaire
orientée vers la performance Lexemple de la
FranceFrank MordacqMinistère des finances -
Paris
Le Caire, 24 novembre 2008
2
La loi organique du 1er août 2001 relative aux
lois de finances ( LOLF) en France

• Une nouvelle constitution financière pour lEtat 
• Une initiative parlementaire
• Un accord politique trans-partisan
• Un consensus avec le gouvernement

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Sommaire

1. Les principaux aspects de la réforme budgétaire
   et comptable
2. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme
3. Les premiers résultats et les impacts de de la
   réforme

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Plusieurs réformes dans un texte solennel

• Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la
  discussion, le vote et lexécution des lois de
  finances pour présenter les finalités de la
  dépense
• Un budget orienté vers les résultats avec des
  objectifs et des indicateurs de performance pour
  une permettre une nouvelle gestion publique
• Des comptes plus transparents et plus précis
  basés sur la comptabilité en droits constatés
  (accrual) et l'analyse des coûts, donnant aux
  gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs
  dépenses
• Un nouveau système de gouvernance budgétaire et
  de procédure budgétaire une collégialité
  gouvernementale et un rôle plus actif du
  Parlement dans lautorisation et le contrôle des
  dépenses

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La LOLF doit répondre aux attentes .
des élus
des fonctionnaires
des citoyens

• Lisibilité budgétaire accrue et transparence dans
  lexécution
• Meilleure affectation des ressources aux
  politiques publiques

• Plus grande liberté et responsabilité accrue des
  acteurs de ladministration
• Des objectifs clairs

• Citoyens meilleure compréhension de
  lutilisation des impôts
• Usagers des services publics mieux adaptés aux
  besoins
• Contribuables meilleure utilisation des impôts

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1. La nouvelle architecture budgétaire
Discussion et vote au Parlement
Autorisation Exécution
Gestion
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La mission lexpression des choix politiques

• 32 missions pour le budget général
• Lidentification de politiques publiques
  cohérentes Une mission comprend un ensemble de
  programmes concourant à une politique publique
  définie
• Elle est l'unité de vote du Parlement
• elle regroupe un ensemble de programmes,
• le Parlement peut réallouer les crédits entre
  programmes, au sein d'une mission.
• Elle peut être ministérielle ou
  interministérielle
• 8 missions interministérielles,
• exemple la mission Recherche qui concerne 6
  ministères

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Le programme cadre dautorisation et de gestion
des politiques publiques

• 130 programmes pour le budget général
• Le programme regroupe les crédits (quelle quen
  soit la nature) destinés à mettre en œuvre une
  action ou un ensemble cohérent d'actions (600)
• Il relève d'un seul ministre
• Unité de spécialité des crédits et de définition
  des objectifs et indicateurs de résultats
• Il nécessite un pilotage qui fera apparaître de
  nouvelles fonctions managériales

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La globalisation des créditsLexemple de la
mission justice

• Avant 30 chapitres
• 160 articles de prévision
• Titre III - Moyens des services
• Personnel - rémunérations d'activité
• Personnel en retraite - pensions et allocations
• Personnel en activité et en retraite - charges
  sociales
• Matériel et fonctionnement des services
• Subventions de fonctionnement
• Dépenses diverses
• Titre IV - Interventions publiques
• Interventions politiques et administratives
• Actions sociale - assistance et solidarité
• Titre V - Investissements exécutés par l'État
• Équipement administratifs et divers
• Titre VI - Subventions d'investissement accordées
  par l'État
• Équipement culturel et social

• Après 5 programmes

Justice judiciaire
Administration pénitentiaire
Protection judiciaire de la jeunesse
Accès au droit et à la justice
Conduite et pilotage de la politique de la
justice et organismes rattachés
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2. Un échange entre liberté et responsabilité
Liberté accrue des acteurs de ladministration
Plus grande Responsabilité des gestionnaires de
programme

• Globalisation des crédits par programme
• Fongibilité des crédits par nature, mais avec un
  plafond de masse salariale
• Liberté de redéploiement des effectifs dans un
  plafond demplois exprimé en équivalent temps
  plein

• Sengager sur des objectifs et rendre compte des
  résultats
• Rendre compte de lutilisation des crédits par
  nature et par finalité de la dépense
• Plus dinformation dans lexécution du budget en
  engagements et en paiements

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La fongibilité au sein du programme
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3. Un budget orienté vers les résultats la
recherche de la PERFORMANCE

• ?Des objectifs déterminés dans le cadre des
  moyens alloués (? budgétisation par objectif)
• ?Des objectifs damélioration de lefficacité de
  la dépense
• Sengager sur les résultats le projet annuel de
  performance (LFI)
• Rendre compte des résultats le rapport annuel
  de performance (LR)
• Même présentation, même structure que le projet
  annuel de performance afin de faciliter la
  comparaison prévisions/réalisation
• Vote en première lecture sur la loi de règlement
  n-1 avant lexamen du PLF n1

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Le sens de la performance

• Un guide méthodologique partagé entre
  leGouvernement, le Parlement, la Cour des
  Comptes et le CIAP
• Une sélection dobjectifs et dindicateurs de
  résultats représentative des priorités du
  programme
• Une stratégie pour expliquer la cohérence
• Des objectifs pour répondre aux attentes du
  citoyen,de lusager et du contribuable un
  choix politique
• Des indicateurs pour mesurer la réalisation des
  objectifs retenus
• Des objectifs et indicateurs
• Eclairent les politiques et sont présentés au
  Parlement dans les PAP et dont il est rendu
  compte dans les RAP
• Utilisés et déclinés dans la gestion interne et
  donnant un sens à lactivité de chaque agent

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Les dimensions de la performance

• Trois dimensions de la performance
• efficacité socio-économique (point de vue du
  citoyen) les effets attendus des politiques
  publiques
• qualité du service rendu (point de vue de
  lusager) la qualité exigée
• efficacité de la gestion (point de vue du
  contribuable) loptimisation des moyens
• Des indicateurs de mesure des résultats pour
  chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de
  performance obtenus et attendus)
• Des objectifs de performance et non dactivité ou
  de moyens
• Des objectifs imputables aux responsables
• Un contrôle permanent exercé par un organisme
  public indépendant le comité interministériel
  daudit des programmes
• 500 objectifs 1.000 indicateurs en 2009

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4. La nouvelle comptabilitéLes outils de mesure
de la situation financière de lEtat

• La comptabilité élevée au niveau dune loi
  organique
• A coté de la comptabilité budgétaire en caisse,
  introduction de la comptabilité dexercice, en
  droits constatés pour assurer la transparence de
  la situation financière de lEtat (bilan
  hors-bilan)
• Des comptes réguliers, sincères et donnant une
  image fidèle de son patrimoine et de sa situation
  financière
• Certification annuelle par la Cour des Comptes
  les comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour
  des Comptes avec 13 puis 12 réserves (dont 2
  générales sur les systèmes dinformation et le
  contrôle interne)

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5. Laccroissement du rôle du Parlement

• Un budget plus lisible
• La discussion et le vote par grandes politiques
  publiques (mission)
• La discussion des crédits au premier euro, des
  emplois par ministère
• Une information enrichie pour contrôler la
  dépense (PAP annexes RAP)
• Un débat potentiellement plus riche
• Lélargissement du droit damendement
  redéploiements entre programmes dune même
  mission
• En cours dexécution, un accès renforcé à
  linformation pour les commissions des finances
  (actes réglementaires)
• Des pouvoirs dinvestigations et daudition
  renforcés (recours à la Cour des Comptes)
• Limportance nouvelle de la loi de règlement qui
  intègre les comptes et les rapports annuels de
  performance

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Un débat budgétaire enrichi et modernisé
Jusqu'en 2005
Depuis le budget 2006
Mesures nouvelles par ministère 97 votes en
2003
Services votés 1 seul vote
47 missions, 47 votes
100 des crédits sont discutés au Parlement par
missions.
94 des crédits sont reconduits
quasi-automatiquement d'une année sur l'autre
(services votés), sans remise en cause.
L'essentiel des débats porte sur seulement 6 du
budget général.
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Sommaire

1. Les principaux aspects de la réforme budgétaire
   et comptable
2. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme
3. Les premiers résultats et les impacts de de la
   réforme

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1. Un processus long Les principales étapes de
la réforme budgétaire 2001-2007
2001
2002
2003
2004
2006
2005
2007
Nouvelle agence de gestion des systèmes
dinformation
Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la
LOLF 2006 1ère loi de finances en mode LOLF
débat parlementaire
1ers rapports annuels de performance Certificatio
n des comptes par la Cour des Comptes
LOLF Vote par le Parlement
1er projet de loi de finances en mode
LOLF Objectifs de performance / indicateurs de
programme
Création de la Direction de la réforme budgétaire
1ère étape Construire les fondations
2ème étape La préfiguration
3ème étape La mise en œuvre
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2. Le pilotage de la réforme

• Un pilotage assuré par le ministère des finances
• La création dun structure dédiée la direction
  de la réforme budgétaire, direction de projet
  créée pour une durée limitée 50 cadres de haut
  niveau aidé par des consultants pour
• définir les nouvelles règles budgétaires et
  comptables (en associant les directions du budget
  et de la comptabilité publique)
• assurer le pilotage interministériel de la
  réforme (comité des directeurs financiers des
  ministères, forum des responsables de programme,
  animation de comités locaux de la réforme)
• Une feuille de route, un calendrier, des jalons
• Une consultation permanente des commissions de
  finances du Parlement

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3. Le recours à des expérimentations pour
sapproprier la réforme

• 2004
• Lancement dune phase expérimentale avec 150
  services concernés.
• 2005
• 500 services concernés
• 65 programmes concernant la gestion budgétaire,
  la performance, la masse salariale, les
  mouvements de crédits
• 2006
• Basculement intégral des 2.500 services.

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4. Des outils de communication
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5. Des outils pédagogiques
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6. La mise en place de nouveaux systèmes
dinformations

• Un système provisoire dès 2006 et peu
  satisfaisant
• Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en
  construction couvrant
• Lensemble des administrations centrales et
  déconcentrées
• Lensemble des applications de dépenses, de
  recettes et toutes les comptabilités
• Des infocentres de données permettant des
  restitutions
• Un levier de modernisation et damélioration de
  la productivité, précédé dune réingénierie des
  processus financiers (23.000 licences au lieu de
  45.000)
• Un déploiement progressif prévu entre 2009 et
  2011
• Un accompagnement indispensable dans le
  déploiement

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Les enseignements de la mise en œuvre

• Une implication au plus haut niveau (soutien
  politique) et une large mobilisation des équipes,
  des personnels et de leurs représentants
• Lintégration des responsables de programme dans
  le dispositif de gestion de projet
• La formation des managers publics à la culture
  de responsabilité
• Une formation indispensable dans les ministères
  pour tous les agents quelque soit leur niveau
  (formation de formateurs)
• La nécessité dune mise sous tension par le
  calendrier

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Sommaire

1. Les principaux aspects de la réforme budgétaire
   et comptable
2. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme
3. Les premiers résultats et les impacts de de la
   réforme

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1. Un nouveau système de responsabilité

• Le pilotage par le responsable de programme
• Après arbitrage mené par le directeur des
  affaires financières,
• il dispose des crédits et les répartit pour les
  besoins de la gestion interne,
• il sengage sur la performance devant le
  Parlement le Projet annuel de performance,
• il rend compte devant le Parlement le Rapport
  annuelde performance.
• Des responsables de programme qui peuvent piloter
  plusieurs directions
• Une responsabilité managériale, une
  rémunération au mérite

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2. Une déconcentration de la gestion budgétaire

• Les programmes nationaux se déclinent en budget
  opérationnel de programme (BOP) (sur un périmètre
  ou un territoire)
• Un plan daction avec des objectifs et
  indicateursde performance adaptés aux enjeux
  opérationnels des services déconcentrés
• Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et
  nature de dépenses
• Un schéma dorganisation financière
• En gestion le responsable de budget
  opérationnel de programme
• Il dispose dun budget opérationnel de programme.
• Il sengage et rend compte dans le cadre du
  dialogue de gestion au responsable de programme.

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3. Lallégement des contrôles du ministère des
finances

• Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret
  du 27/01/05)
• Abandon du contrôle de régularité confié aux
  gestionnaires
• Un visa amont sur la programmation budgétaire
  initiale
• En cours de gestion une modularité des
  contrôles avec un contrôle a priori en fonction
  des enjeux et des risques
• Des comptes-rendus de gestion trimestriels par
  les gestionnaires
• Un contrôle comptable du paiement de la dépense
  allégé hiérarchisé ou partenarial
• Mais un contrôle interne comptable renforcé pour
  garantir la qualité comptable

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Le développement des contrôles exercés par les
ministères gestionnaires

• Le développement du contrôle de gestion
  améliorer le rapport entre les moyens engagés et
  lactivité ou bien avec les résultats obtenus
• Un contrôle de gestion ministériel et par
  programme, et au niveau local
• Le renforcement du contrôle interne
• Conséquence de la réorganisation des ministères
  et de lallégement des contrôles financiers
• Mise en place dun contrôle interne comptable
• Le développement de laudit interne
• Activité externe menée par des équipes dédiées
  (inspections)

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Des premiers résultats encourageants

• La France a respecté les dates limites fixées
• 1ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006
• Les 1ers comptes 2006 certifiés par la Cour des
  Comptes
• La naissance dune nouvelle forme de
  responsabilité, encourageant les ministères à
  redéfinir leurs objectifs
• En déléguant les responsabilités, le nouveau
  système encourage lamélioration de la qualité du
  service public et une meilleure utilisation des
  ressources publiques.
• Un décloisonnement des services entre les
  opérationnels, les financiers et les ressources
  humaines.
• Un enrichissement réel du dialogue de gestion
  mais une déclinaison de la performance à améliorer

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Malgré des débuts difficiles

• Une phase dapprentissage nouveaux standards,
  nouveaux outils, nouveau calendrier
• Des marges de manœuvre encore faibles des
  faibles redéploiements, des fléchages de crédits
  par les administrations centrales
• Une charge de travail plus complexe et plus
  grande (plus d'informations, de procédures
  d'engagement de dépense, etc.).
• Des soucis concernant la disponibilité et
  l'exactitude de certains outils, notamment les
  systèmes intégrés de gestion. Un débat non
  tranché sur le partage des gains de productivité
  ( peu de contrats pluriannuels)
• Le problème de lapplication de la réforme en
  période de déficit budgétaire

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Les défis de plus long terme

• Un défi politique la réalité du rôle du
  Parlement
• Un défi administratif
• La cohérence entre les périmètres des programmes
  importants (100) et les compétences des
  administrations centrales (200 directions)
• Les relations entre les administrations centrales
  et les services déconcentrés
• Les relations entre les acteurs ministère des
  finances/ ministères gestionnaires responsables
  de programmes opérationnels /directions support
• Incitations pour réaliser les résultats et
  améliorer la gestion des ressources humaines
  (carrière, salaires, bonifications, etc.).
• Un défi culturel le passage dune culture de
  moyens et de régularité à une culture de
  résultats
• Un défi technique améliorer les systèmes
  d'information pour la qualité et la fiabilité des
  données.

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Les suites de la réforme budgétaire
2007
2008
2009
2010
2012
2011
Elections générales nouveau Président et
nouveau gouvernement Annonce de la Révision
Générale des Politiques Publiques
Nouveau système dinformations financières
central régional 30.000 utilisateurs
Décisions de la Révision Générale des Politiques
Publiques incluses dans le cadre dun budget
pluriannuel 2009-2011
Trajectoire de redressement des finances
publiques Maitrise de la dette publique
Certification des comptes par la Cour des Comptes
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La Révision Générale des Politiques Publiques

• Le lancement de la révision générale des
  politiques publiques (RGPP) par le Président de
  la République Nicolas SARKOZY
• Lobjectif de la RGPP assurer le meilleur
  service public possible au moindre coût réexamen
  des missions, économies budgétaires et réduction
  des effectifs
• Un exercice ambitieux (2007-2008)
• Un pilotage politique au plus haut niveau un
  comité de suivi composé de grands décideurs
  publics, un arbitrage par le Président de la
  République (conseil de la modernisation des
  politiques publiques)
• Une démarche exhaustive tous les champs de
  laction publique, tous les ministères et les
  grands opérateurs de lÉtat
• Des audits portant sur la légitimité et les
  objectifs de laction de lÉtat, avant de
  proposer des réformes.

36
(No Transcript)
37
Les résultats de la RGPP

• 350 mesures de réforme annoncées en juin 2008
• Des économies
• Une économie de 7,7 Mds sur 4 ans, soit environ
  5 déconomies sur le périmètre étudié
• La réduction des effectifs 50 de non
  remplacement des départs à la retraite 30.600
  suppressions en budget 2009
• La modernisation des ministères
• Fusion de plusieurs ministères
• Réduction de 50 directions dadministration
  centrale (sur 200) (Finances une direction
  générale des finances publiques)
• La réforme de lEtat territorial
• Resserrement des implantations territoriales
  défense justice santé
• La région la programmation des politiques
  publiques 8 directions au lieu de 30
• Le département lexécution des politiques
  publiques resserrement autour du Préfet

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Les premiers résultats de la RGPP

• La gouvernance des finances publiques
• Un budget pluriannuel pour lEtat (2009-2011)
  avec une loi de programmation des finances
  publiques
• Des règles dadoption plus strictes pour les
  dépenses fiscales
• La rationalisation des fonctions support
• Accompagnement des restructurations (primes de
  mobilité et indemnités de départ volontaire)
• Mise en place dun opérateur national de paye
• Centralisation de la politique immobilière
• Réduction de limpôt papier (allégement des
  charges pesant sur les entreprises)
• Développement de ladministration électronique
  (e-gov)
• Réforme de lorganisation des achats (une agence
  nationale des achats mutualisés)

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La RGGP prolonge les effets de la LOLF
LOLF RGPP
Les programmes, cadre des politiques Fusion des directions dadministration
Déconcentration de la gestion Pilotage au niveau régional
Liberté de redéploiement des effectifs Vers une refonte statutaire ?
Mesure de la performance Rémunération au mérite des cadres
Atteinte des résultats Mutualisation des fonctions support
Modification du rôle des acteurs Réingénierie des processus préalables au système dinformation
40
Vers une modernisation du statut de la fonction
publique ?

• Livre blanc de 40 propositions pour
  modernisation la fonction publique en 2008 pour
  une loi en 2009, dont
• Réorganiser le statut de corps en créant 7
  grandes filières métiers administration
  générale / finances / sociale / éducation
  recherche / culturelle / technique / sécurité
  (hors militaires et magistrats)
• Redéfinir la place du contrat des contrats de
  droit public pour des emploi de souveraineté et
  des contrats de droit privé pour les autres
  autres emplois
• Fixer une part de rémunération au mérite une
  composante liée au grade (ancienneté) une
  composante liée à lemploi (part fixe et part
  variable liée aux résultats)