Presupuesto%20Participativo%20en%20el%20Per

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Presupuesto Participativo en el Perú, Avances y
Desafíos

• Roger Salhuana Cavides

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Contenido

• Definiciones
• Discusiones en torno al marco analítico
• Interrelación con proceso presupuestario
• Oportunidades creadas
• Restricciones
• Avances
• Cifras
• Tareas necesarias
• Agenda pendiente

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Presupuesto Participativo

• Definición
• Instrumento de política y gestión pública para la
  toma de decisiones compartida (Estado-Sociedad)
  sobre las acciones a implementar (principalmente
  proyectos) para el logro de la Visión del
  Desarrollo en el marco de los Planes de
  Desarrollo Concertado.

• Objetivos principales
• Promover la creación de condiciones económicas,
  sociales, ambientales y culturales que mejoren
  los niveles de vida de la población (Desarrollo).
  
• Mejorar la eficiencia y equidad en asignación y
  ejecución de los recursos públicos.
• Reforzar la relación entre el Estado y la
  sociedad civil.
• Fijar prioridades del gasto público, en materia
  de gastos de inversión.

• Presupuesto Público Principal instrumento de
  programación económica, social y financiera /
  Estimación (anual) de ingresos y egresos
• Permite cumplir las funciones del Estado
• Refleja los cambios en las prioridades del
  gobierno
• Es resultado de un ejercicio de planificación de
  largo, mediano y corto plazo
• Instrumento de Política y Gestión Pública

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Mundo de contradicciones
Desarrollo Discusión

• Opulencia mundial sin precedentes
• Consolidación del sistema democrático
• Conceptos de derechos humanos y de libertad,
  parte de la retórica.
• Globalización
• Pero.también
• Notables privaciones
• Miseria
• Opresión
• Persistencia de la pobreza y NBIs
• Violación de libertades básicas

Superar esto es la agenda básica del Desarrollo
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Desarrollo Discusión

• Qué es el desarrollo?
• Crecimiento económico (PBI)
• Aumento de la renta personal (PBI percapita)
• Industrialización
• Avances tecnológicos
• Modernización social

Amartya Sen ampliación de libertades Pobreza Ti
ranía (Versus democracia) Escasez de
oportunidades económicas (no necesariamente
liberalismo) Privaciones sociales
sistemáticas Carencia de servicios
públicos Intolerancia, exceso de intervención de
los estados represivos
Por qué algunos países logran el desarrollo y
otros no? Instituciones Capital Social Confianza
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Desarrollo Discusión

• Knack (1999)
• Capital Social-Crecimiento e Inversión
• Existencia de instituciones económicas y
  políticas estables reduce la incertidumbre y
  favorece la inversión.
• La confianza generalizada entre las personas
  disminuye los costos de transacción de la
  economía la homogeneidad étnica y social reduce
  la posibilidad de conflictos políticos y
  sociales.
• Fukuyama (1995) Los valores propios de ciertas
  culturas favorecen la cooperación y la confianza
  generalizada, influyendo así en la organización
  empresarial y la estructura industrial de los
  países.

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Desarrollo Discusión

• Capital Social-Pobreza
• Tanzania, Narayan y Pritchett (1999) La
  participación de campesinos en grupos y
  organizaciones locales horizontales,
  democráticas, heterogéneas y activas causa un
  incremento en los ingresos de los hogares de
  estos campesinos, así como de los hogares
  ubicados en los asentamientos donde operan estos
  grupos. La participación genera varios efectos
  positivos incrementa el interés de los padres en
  la calidad de la educación que reciben sus hijos,
  posibilita la producción colectiva de ciertos
  bienes y favorece la difusión de nuevas técnicas
  agrícolas.
• Moser (1998) Los hogares más pobres se apoyan
  mutuamente mediante mecanismos informales para
  afrontar el endurecimiento de las condiciones
  económicas crean mecanismos informales de
  crédito, cooperan en el cuidado de sus hijos,
  participan en proyectos comunitarios para
  proveerse de servicios y se fusionan con otros
  hogares de la familia extendida, para reducir
  gastos.
• Rose (1999) encontró que la pertenencia a
  determinadas organizaciones y redes sociales
  influye positivamente en el bienestar individual.
• Collier (1998) planteó que el capital social
  podría actuar como sustituto del capital físico y
  financiero del que carecen los pobres, pero
  también sugirió que ciertas formas de interacción
  social pueden empeorar la situación las redes de
  confianza son excluyentes y, en las
  organizaciones comunitarias, los líderes suelen
  ser quienes tienen más ingresos.

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Funciones del Estado
Las funciones del Estado son Objetivos del
Presupuesto
SE
Ex Ante
Durante
Ex Post

• Asignación
• -Provisión de bienes públicos y corrección de
  fallas del mercado
• Distribución
• -Equidad entre grupos de diferentes niveles de
  ingresos.
• Estabilización
• -Económica (política fiscal) Expansiva-Contracti
  va

Ejecución Eficiente
Asignación eficiente
Calidad de vida
Equidad
Reducción de brechas
Equidad
Metas de déficit
Control de agregados
Estabilidad de indicadores macro
Musgrave, 1987
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Funciones del Estado a través del Presupuesto
Prioridades Seguridad Salud Educación Justicia Tr
ansportes
Decisiones políticas basadas en valores de los
hacedores de política (políticos, tecnocracia,
sociedad civil)
Equidad
Pirámide Socioeconómica
A
Distribución igualitaria de oportunidades para el
desarrollo pleno de las capacidades de los
individuos (Rawls)
B
C
Ejecución de Recursos Públicos?
D
E
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Discusión en torno a la equidad / ruralidad
Crecimiento económico en los últimos años (2005
5,6) Evolución de los niveles de pobreza ligera
reducción Evolución de los niveles de pobreza de
los más pobres no hay mejora en los pobres de
sierra rural Por qué no todos se benefician del
crecimiento? Discusión (Grade) -Eficacia de
políticas públicas -Calidad de las burocracias en
la provisión de bienes y servicios -Políticas de
promoción del desarrollo rural con énfasis en
costa rural -El problema de los pobres de sierra
rural es la carencia de activos (públicos y
privados) y acceso (con productividad) al mercado
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(No Transcript)
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Proceso presupuestario, limitaciones y opciones
para el cambio
Las fases del proceso presupuestario deben
retroalimentarse mutuamente en un círculo
virtuoso
Problemas comunes

• Incrementalismo, como método de presupuestación
• Inercia en estructuras, programasen los aciertos
  y errores
• Discrecionalidad política en la toma de
  decisiones
• Fases del proceso operan como elementos
  independientes

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Proceso presupuestario, limitaciones y opciones
para el cambio1/
Problemas principales Consecuencias Opciones
Asignación y ejecución Inercia No existe fundamentación técnica No congruente con plan nacional o sectorial de desarrollo Se arrastran errores de asignación de años anteriores. No se asegura el mantenimiento. Se financian grandes obras sin rentabilidad Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto Establecer criterios técnicos, estables, explícitos y transparentes para la asignación de recursos. Fomentar análisis de costo efectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto.
Los procesos presupuestales predominan sobre los de planificación Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de programación.
Tomado de Mostajo, Rossana (2002) El Sistema
presupuestario en el Perú. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social ILPES. Santiago
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Proceso presupuestario, limitaciones y opciones
para el cambio
Problemas Consecuencias Opciones
Atomización y fragmentación 1831 Municipios Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la responsabilidad funcional. No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades públicas. No existe consistencia entre los pliegos de un mismo sector. Nueva estructura programática reducir número de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondiente. Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con él y entre si.
No hay evaluación de resultados o calidad / no hay políticas financieras. No hay incentivos al ahorro. Se financian proyectos y actividades de baja calidad. Se evalúan solamente procesos. Desarrollar planificación estratégica. Implementar sistemas de evaluación del desempeño, convenios de gestión, indicadores estratégicos de gestión. Desarrollar sistemas de auditoria que focalicen resultados. Implementar sistemas de rendición de cuentas.
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Oportunidades creadas

• Revaloración del planeamiento, con agregados de
  participación y concertación.
• Visiones compartidas del desarrollo que
  involucren a todos los actores, incluyendo los
  del sector privado.
• Visibilidad de necesidades de mayor capital
  humano
• Cambio en la tradicional manera de tomar
  decisiones de gasto en el nivel subnacional-
  desafía a las élites.
• Mayor involucramiento social en los asuntos
  públicos reduce incentivos a la corrupción.
• Desarrollo de mayor conciencia tributaria (se
  requiere políticas complementarias de apoyo a la
  generación local de ingresos).
• Mayores espacios para escuchar la voz de los más
  pobres y excluidos.
• Acercamiento entre sociedad civil y autoridades
  elegidas legitimidad y ejercicio de la
  democracia

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Restricciones enfrentadas
El presupuesto participativo representa un
cambio en los paradigmas, con resistencias
comprensibles por el mantenimiento del status quo

• Generales
• Carencia de un Plan Nacional y de modelos de
  desarrollo
• Limitaciones del Estado y de la burocracia para
  asumir desafíos
• Específicas
• Fases incompletas en planeamiento y
  presupuestación
• Incumplimiento de acuerdos
• Aplicación inadecuada de metodología para la toma
  de decisiones
• Desconocimiento de autoridades sobre los
  fundamentos del presupuesto participativo
  Escaso compromiso con el mismo.
• Presión de grupos de interés en regresar o
  mantener el status quo en la manera de asignar el
  gasto en el nivel subnacional

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Avances
Institucionalización Marco Normativo Marco
Metodológico Dinámicas regionales y locales
propias Aprendizaje incremental en actores
Institucionalidad precaria? Contexto Actual
Asistencia Técnica Financiamiento internacional
de ONGs locales Ministerio de Economía y otros
actores del GN Trabajo articulado de Sociedad
Civil y Estado (GN, GR y GL)
Capitalización del apoyo? dependencia?
Consolidación de ideas fuerza en decisores y
segmentos de población Los recursos públicos son
escasos Se tiene que priorizar La
priorización debe obedecer a diagnósticos
objetivos y participativos
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Algunas cifras del proceso 2005
GR GLP GLD Total
Registraron información en Aplicativo informático MEF 26 111 664 801
Número de Agentes Participantes 2,392 6,997 20,672 30,061
de Agentes Participantes Mujeres 20 21 33
N de Proyectos Priorizados 1,488 2,737 8,248 12,473
Monto Total registrado (S/. Millones) 843 731 1,028 2,062
Monto promedio por Proyecto (S/. Miles) 566 267 125 208
Monto mínimo de proyecto priorizado (S/. Miles) 2
Monto máximo de proyecto priorizado (S/. Millones) 30
de representantes de sociedad civil en Equipo Técnico 14
de proyectos priorizado en calidad de Nuevos Proyectos 63
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Tareas necesarias
Reforzamiento de actividades Capacitación de
autoridades, equipos técnicos, sociedad civil y
población Perfeccionamiento de instrumentos
técnicos Racionalización y sistematización de
experiencias propias de innovación
Tareas nuevas Evaluaciones comprensivas
(centralizadas MEF, ONGs, cooperación,
etc.) Evaluaciones específicas de procesos en
fases de programación y ejecución
Ex Ante Durante Ex Post
Diseños Aplicación de instrumentos Ajuste con Objetivos Ajuste con PDC Resultados Impacto Ajuste a diseños
Medidas correctivas proceso en curso
Programación adecuada
Agentes Participantes Ente externo
Ajuste con objetivos del PDC y del PP
Medidas correctivas proceso siguiente
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Buenas prácticas en PP

• Como calificar a una experiencia de buena
• Realización del proceso conforme a esquemas
  lógicos y planificados
• Se llegan a acuerdos
• Resultados que aproximan la experiencia a los
  objetivos del PP
• Acciones priorizadas consistentes con PDC
• Acciones priorizadas que resisten el análisis de
  eficiencia en asignación y equidad en
  distribución
• Algunas experiencias
• Padre Marquez, Loreto Marcavelica, Sullana
  Pampas, Tayacaja Morropón
• Elementos comunes en buenas prácticas
• Compromiso político con el proceso por parte de
  autoridades elegidas
• Sensibilización y capacitación previas al trabajo
  en talleres
• Sensibilización y capacitación a la población
• Cooperación técnica externa a la institución

Con estas condiciones los procesos fluyen y la
necesidad de negociación política se reduce
En algunos casos la ausencia de apoyo externo
no impidió el desarrollo de buenas prácticas
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Algunas restricciones
Metodológica Expectativa de repartición de
recursos petición de obras Espacio para
presentar propuestas de proyectos Desconexión con
procesos de análisis de preinversión
(SNIP) Política Algunas autoridades y
funcionarios reacios al proceso, incumplimiento
de acuerdos Riesgos Burocratización del
proceso Rol del individuo Avasallamiento de
autoridades elegidas por parte de sociedad
civil Déficit de capital humano para la
gestión Estilos obsoletos de gestión y procesos
en la administración pública
Fortalecer capacidades
Complementación de sistemas
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Algunas restricciones
Relación con Sistemas Administrativos SNIP Los
proyectos se determinan ex ante el estudio de
preinversión Demoras en elaboración de estudios
de preinversión Demoras en proceso de Evaluación
de estudios de preinversión Mecanización-Burocrati
zación del SNIP Proyectos ganadores se conocen
a priori Sistema Presupuestario Programación de
proyectos, no considerados en el PIA
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Necesidad de definir una Agenda

• Definición de roles según nivel de gobierno
• Perfeccionamiento de instrumentos metodológicos y
  desarrollo de instrumentos específicos GR, GLs
• Perfeccionamiento y difusión de metodología para
  el planeamiento estratégico territorial (PDC)
• Perfeccionamiento del marco normativo y
  metodológico en temas como Rendición de Cuentas,
  Vigilancia y control ciudadano
• Implementación de Sistemas de SE del proceso,
  comprensivos y ad hoc en instituciones
• Articulación con sistemas administrativos
  Presupuestación Institucional y SNIP
• Sistemas de incentivos premios y castigos
  (sanciones a incumplimientos)
• Elevar Instructivo a rango de Directiva?
• Promover una mayor participación e inclusión
• Incorporación de jóvenes
• Profundizar el enfoque temático, sobre el
  territorial?
• Promover la organización de grupos excluidos y no
  organizados
• Desarrollo de metodologías específicas para la
  articulación entre niveles de gobierno
• Incorporación de análisis del gasto corriente en
  los procesos?
• Incorporación de partidos políticos

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Necesidad de modernizar el modelo de gestión
pública
De una centrada en procesos a otra centrada en
resultados Patrones de incentivos actuales
control de procesos Patrón deseado Control de
gestión por resultados Gestión y gerencia
vertical GyG deseados horizontal, empatía y
liderazgo resonante Programación centrada en
insumos Programación deseada programación
centrada en productos y resultados
Algunos instrumentos modernos de
gestión Convenios de Administración por
Resultados (CAR) Pilotos a nivel nacional 2005
en GLs (Chucuito y Azángaro) Presupuesto por
Resultados el 2006 habrá pilotos en Gobierno
Nacional