DESCENTRALIZACIN FISCAL

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DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
IX Curso de Reformas Económicas y Gestión Pública
Estratégica - ILPES - CEPAL Santiago, 5 al 30 de
Noviembre de 2001
Gestión Pública del Futuro
Amalia Lucena Gustavo Panighel Verónica
Pomareda Erika Roffler Santiago Segovia
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REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA POLITICAS
IMPLEMENTADAS

• Privatizaciones
• Apertura y liberalización de los mercados
• Reformas en las administraciones públicas
  nacionales
• Descentralización fiscal
• Otras

Cambio en la relación entre el Gobierno Nacional
y los Gobiernos Subnacionales
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POLITICAS DE DESCENTRALIZACION Se refieren a las
cuestiones asignativas entre niveles de gobierno
tanto desde el punto de vista de los recursos
como del gasto
Objetivos

• Democratización
• Mayor participación de los ciudadanos
• Gobernabilidad
• Mayor eficiencia en la asignación del gasto

Conflicto con la política macro

• Inadecuado diseño de las bases tributarias
• Esquemas de transferencias intergubernamentales
  inflexibles y procíclicos
• Endeudamiento creciente de los niveles de
  Gobierno
• Escasos incentivos para la responsabilidad
  fiscal

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DESCENTRALIZACION FISCAL
Perspectiva Macro asegurar que la
descentralización fiscal sea compatible con el
mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio
fiscal Perspectiva Micro mejorar la provisión
descentralizada de bienes y servicios (eficiencia
y equidad)
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ANÁLISIS DE CASOS

• PERU
• ECUADOR
• VENEZUELA
• ARGENTINA

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Perú
Descentralización Fiscal
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• Regimen Político y Fiscal Unitario
• Constitución Nacional de 1993
• Desde el punto de vista fiscal
• Recaudación fiscal basada en tributos de carácter
  nacional, en todos los tributos internos (excepto
  los tributos municipales). Principal fuente de
  recaudación fiscal el Impuesto a la Renta (IR),
  el Impuesto General a la Venta (IGV) y el
  Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).
• La entidad que administra los tributos de
  carácter nacional, a excepción de los tributos
  municipales, es la Superintendencia Nacional de
  Administración Tributaria (SUNAT).

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Aspectos Particulares

• División Política del Perú 24 departamentos
• Niveles de Gobierno Gobierno Central, Gobierno
  Regional y Gobierno Local (sólo el gobierno
  central y los gobiernos locales son autónomos)
• Gobierno Central.- Determina tanto las bases como
  las tasas de los impuestos, efectúa la
  recaudación de dichos impuestos.
• Con ello se pretende lograr mayor eficiencia
  recaudatoria
• Concentra gran proporción de los ingresos de
  todos los niveles de gobierno
• Gobierno Regional.-La actual Constitución no les
  reconoce potestad tributaria, sin embargo tienen
  la facultad de crear, modificar o derogar
  tributos, siempre que la Ley le otorgue
  expresamente esa potestad.

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• Gobiernos Locales.- no cuentan con potestad
  tributaria, ni pueden celebrar operaciones
  internas o externas de crédito ni sustentar su
  pliego presupuestal de ingresos y egresos ante
  el Congreso. Sólo están facultados para cobrar
  impuestos, tasas y contribuciones
• El único rol que tienen en materia de impuestos
  locales es el de recaudar y fiscalizar
• La Ley no permite la existencia de impuestos
  regionales paralelos a los nacionales
• La capacidad que tienen para generar tributos
  locales es sumamente limitada, porque por el lado
  de los impuestos no se les reconoce capacidad
  tributaria, y por el lado de las tasas están
  condicionados por el Gobierno Central
• Dependencia de los gobiernos regionales y locales
  de las transferencias que realiza el Gobierno
  Central
• Existe una falta de equidad en la distribución
  del gasto público, siendo las más beneficiadas
  las municipalidades de las áreas urbanas.

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Diagnóstico

• Recaudación fiscal centralizada en la capital y
  las principales provincias, dependiente de 2
  tipos de impuestos (IGV y ISC)
• Seria limitación en cuanto a la flexibilidad de
  los gobiernos regionales y locales para adecuarse
  a sus necesidades financieras
• Las bases imponibles y las tasas de los impuestos
  son determinados por el nivel central en
  cumplimiento de las leyes y se determinan sin
  tener una clara noción de cuáles son las
  necesidades regionales y locales
• Al depender las transferencias de los impuestos
  nacionales, se hace difícil una programación a
  largo plazo de los gastos, que en el área social
  debe tener un financiamiento estable
• Al final de la década de los 80 se intentó un
  proceso de descentralización sin éxito. Existe la
  necesidad de llevar un proceso de
  descentralización

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(No Transcript)
12
(No Transcript)
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(No Transcript)
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(No Transcript)
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Proyecto de Ley de Bases de Descentralización

• El presente año la Comisión de Descentralización
  del Congreso de la República ha preparado un
  proyecto de Ley de Bases para la
  Descentralización del Perú, con el objetivo de
  lograr un desarrollo integral del país. Su
  ejecución se desarrolla en los ámbitos político,
  económico, administrativo y social.Aspectos
  fiscales contemplados
• Establecer atribuciones, competencias y recursos
  propios de los gobiernos regionales y locales
  y determinar las relaciones de gobierno en sus
  distintos niveles
• Los conflictos de competencia entre el gobierno
  central y los gobiernos regionales y locales, se
  resolverán ante el Tribunal Constitucional
• Aprobar su organización interna y su presupuesto
• Crear, modificar y suprimir contribuciones,
  tasas, arbitrios licencias y derechos
  municipales que constituyen sus ingresos propios.

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• Conformación de las regiones teniendo como punto
  de partida los departamentos del país. Será
  llevada a cabo mediante consulta popular
  (Referéndum)
• Asignación de transferencias y asignaciones serán
  establecidas en la Ley Anual de Presupuesto
• Financiamiento con recursos provenientes de
  empréstitos contratados con aval del Estado o con
  cargo a su patrimonio propio
• Derechos económicos que perciban por las
  concesiones que otorguen
• Recursos provenientes de impuestos creados por
  Ley a su favor
• Recursos provenientes del Fondo de Compensación
  Regional
• Recursos asignados por concepto de Canon
• Fiscalización de la Gestión Pública.

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Recomendaciones

• PRIORIDAD
• ELEVAR LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO,
  DESTACANDO SU ESTRECHA RELACION CON LA EQUIDAD,
  LOS ESFUERZOS DESPLEGADOS PARA DESCENTRALIZAR EL
  GASTO SOCIAL QUE APUNTA A PROVEER SERVICIOS DE
  EDUCACIÓN BÁSICA Y SALUD.
• LA DESCENTRALIZACIÓN IMPLICA QUE EL GOBIERNO
  CENTRAL DEBE CONTINUAR GARANTIZANDO UN NIVEL
  MINIMO DE FINANCIAMIENTO A LOS GOBIERNOS LOCALES,
  PERO ESTE DEBE DETERMINARSE EN FUNCIÓN DE
  CRITERIOS DE EQUIDAD Y ESFUERZO SOCIAL.

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Ecuador

• Composición de Ingresos y Gastos
• Proyectos de Descentralización Fiscal

19
(No Transcript)
20
Presión TributariaIngresos tributarios SPNF / PIB
21
Dependencia y volatilidad petroleraIngresos
petroleros SPNF / PIB
22
El gasto público se expande más que el
crecimiento real de la economía ...
23
Política fiscal pro - cíclica
24
Proyecto de Descentralización Fiscal
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(No Transcript)
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(No Transcript)
27
(No Transcript)
28

• Antecedentes.- 80s. Redemocratización en AL,
  nueva constitución. Escasa participación de
  instituciones seccionales en el Presupuesto
  Estatal. FONAPAR y FODESEC ? 2 !! de los
  ingresos corrientes. Actitud paternalista - con
  tintes políticos.
• Municipalización AL ? 13.000(1990) -
  16.000(2000).
• Ecuador ? 114(1974) - 220(2000). En Europa,
  situación inversa (Inglaterra de 2.000 a 500
  Francia de 38.000 a 6.000 Alemania de 24.000 a
  3.500 Austria de 4.000 a 2.300, entre otros.)
• 1996. Ley Especial de Distribución del 15 del
  Presupuesto del Gobierno Central para los
  Gobiernos Seccionales y Ley de Descentralización
  y Participación Social.
• Ley anticentralista antes que descentralizadora.
  No representa una reorganización al conjunto de
  niveles del Estado. No plantea nada sobre las
  gobernaciones. Deja a los consejos provinciales
  en peor situación.

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• Transfiere competencias sin asumir principio de
  gradualidad. Demasiadas responsabilidades en un
  proceso de corto plazo.
• No ha existido una evaluación de la capacidad de
  gestión de los gobiernos seccionales.
• Falta de flexibilidad. Todos los consejos
  provinciales tienen las mismas competencias.
• 50 es distribuído en relación a las necesidades
  básicas insatisfechas. El 40 en relación a la
  población. El 10 se distribuye equitativamente.
• No contempla la intención de ampliar/fortalecer
  al conjunto de la democracia local
  (participación, representación, legitimidad).
• Organizaciones Barriales ? base de participación
  popular
• Evaluar Capacidad de Gestión de los Gobiernos
  Seccionales
• Elaborar Indicadores de Desempeño

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(No Transcript)
31
Sistemas de Compensación (Finot, 2001)
Transferencias Condicionadas ?
NO
SÍ
4
3
Chile Venezuela Brasil Argentina
Perú
NO
Aporte Local ?
Bolivia Colombia Ecuador
México
SÍ
1
2
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• Reforma Fiscal plantea
• Fondo Petrolero de Estabilización y Ahorro
• FEP gt 80 de Yng. Petrol. OCP (acumula hasta
  2,5 PIB)
• Incremento Ahorro Público
• Reducción Endeudamiento Público
• FA gt 20 de Yng. Petrol. OCP (para financiar
  proyectos sociales)
• Ley de Disciplina y Prudencia Fiscal
• Plan Plurianual Nacional (planificación de
  proyectos metas para 4 años)
• Déficit SPNF máximo 2.5 del PIB (?)
• Gobierno Central debe, en 15 años, reducir el
  servicio de la deuda a 40 del PIB.
• Gob Secc debe en 5 años reducir el servicio de
  la deuda máx 20 de su Presupuesto. Aplicación
  del co-financiamiento.
• 6 meses antes del término Presidencial no deuda
• Prohibición de preasignaciones

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Recomendaciones

• Crear una verdadera ley de Descentralización
  Fiscal - Reglas Macro fiscales sostenibles en
  largo plazo.
• Evaluar las posibilidades de gestión de los Gob.
  Seccionales.
• Establecer criterios para permitir el acceso de
  Gob. Seccionales a contratar deuda pública.
• Asesorar a Gob. Seccionales para diversificar
  ingresos propios y así permitir mayor equidad y
  eficiencia.
• Analizar la transferencia de competencias por
  municipio y por provincia.
• Establecer criterios para evaluar el manejo
  eficiente de los recursos (Indicadores de
  Desempeño).
• Establecer claramente los niveles de control, de
  responsabilidad de los diferentes poderes.

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Venezuela

• Descentralización Fiscal

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Base Legal Sistema Federal

• Desde el punto de vista polìtico
• Constituciòn Nacional de 1999
• Constituciòn de los Estados
• Desde el punto de vista fiscal
• Ley Orgànica de Regimen Municipal
• Las Leyes Estadales
• Ordenanzas Municipales
• Principios y disposiciones de la Ley Orgànica de
  Administraciòn Financiera Nacional

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Diagnóstico

• Transferencia deficiente de competencias
• Los Estados y Municipios dependen de las
  transferencias de los recursos centrales
• Rigideces en la distribuciòn regional (destino)
  de las transferencias centrales
• Inclumplimiento de las leyes
• Mayores solicitudes al Gobierno Central por parte
  de las regiones para financiar gasto corriente
• Rigideces en el presupuesto nacional
• Acumulaciòn de pasivos ocultos
• No hay incentivos para la responsabilidad fiscal

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Ingresos Acordados por las Entidades
Relaciòn de Ingresos de los Municipios
600000
500000
400000
300000
Millones de Bolìvares
200000
100000
0
1998
1999
2000
2001
Ingresos Totales
Situado y Aportes del Ejecutivo Nacional
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Preasignaciones Legales e Ingresos
Corrientes Miles de Millones de Bolìvares
Incluye transferencias de competencias, excluye
otros legales de la administraciòn central
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Aspectos Positivos

• Mejoras en infraestructura local
• En los Estados y Municipios grandes (Capacidad
  de Gestiòn) existen sustanciales mejoras en la
  prestaciòn de salud y educaciòn
• En los municipios organizados hay una mayor
  participaciòn civil
• Mejoras en la vialidad con cargos a los usuarios
  en tasas
• A nivel Municipal, un mayor dinamismo en el cobro
  de impuestos
• Cero endeudamiento reconocido
• El Gobierno Central mantiene el control sobre los
  objetivos macroeconòmicos
• Participaciòn de los Estados en los mecanismos de
  estabilizaciòn (FIEM)

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Agenda Institucional y legislativaMateria
Econòmica

• Vicepresidencia
• Proyecto de Ley de Consejo Federal
• Ministerio de Finanzas
• Implantaciòn en los Estados del Sistema de
  Administraciòn Financiera
• Convenios en los estados para estadistica de
  finanzas pùblicas
• Ley de Hacienda Pùblica de los Estados

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Proyecto de Ley de Hacienda Pùblica de los Estados

• Refuerza los principios constitucionales de
  solvencia, transparencia y responsabilidad fiscal
• Introduce transferencias de competencias
  tributarias
• Permite el cobro por mejoras
• Refuerza concesiones y privatizaciones
• Programaciòn plurianual y reglas fiscales
• Capacidad de endeudamiento interno
• Evaluaciòn de Gestiòn

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Recomendaciones

• Prioridad
• Establecer un programa coordinado de
  fortalecimiento institucional y capacidad de
  gestión a las regiones
• Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos
  en el proyecto de LHPE
• Coordinaciòn Macroeconomica
• Delimitar en mayor nivel las transferencias de
  competencias

43
Recomendaciones

• Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos
  en el proyecto de LHPE (Cont..)
• Revisar las transferencias de competencias bajo
  el siguiente esquema
• Poblaciòn destinataria
• Costo reales de prestaciòn de servicios
• Eficiencia en su prestaciòn
• Capacidad y esfuerzo fiscal de los gobiernos
  territoriales
• Delimitar en un reglamento la metodologìa de
  solvencia fiscal para la autorizaciòn de
  endeudamiento

44
Recomendaciones

• Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos
  en el proyecto de LHPE (Cont..)
• Especificar con mayor detalle el papel normativo
  y regulador del Gobierno Nacional de manera de
  clarificar el nivel de responsabilidad
• Incorporar participaciòn ciudadana en las
  asignaciones
• Presupuestos participativos
• Transferencias condicionadas a participaciòn
  ciudadada en identificaciòn de necesidades

45
Argentina

• Descentralización Fiscal

46
ARGENTINA RÉGIMEN FEDERAL

• Desde el punto de vista político - institucional
• Gobierno Federal
• Gobiernos Provinciales (24 jurisdicciones)
• Gobiernos Locales (aprox. 2000)

47
RELACIONES NACIÓN - PROVINCIAS

• Régimen de Coparticipación Federal (Constitución
  Nacional, Ley 23.548 y Pactos Fiscales)

• Asignación de competencias, servicios y funciones
  entre los distintos niveles de Gobierno
  (Constituciones Nacional y Provinciales, Leyes de
  Descentralización)

• Autorización de endeudamiento a los Gobiernos
  Subnacionales (Resolución MECON 1075/93 y Comun.
  BCRA 282 A)

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Las provincias recaudan sólo el 21 de los
ingresos tributarios de los sectores públicos
nacional y provinciales...
49
Los ingresos de las Provincias dependen
ampliamente de los recursos transferidos por la
Nación...
50
... y la disparidad entre las Provincias es muy
amplia
51
... y gastan casi el 40...
52
DESEMPEÑO FISCAL DE LAS PROVINCIAS EN LA DÉCADA
DEL 90
53
El déficit fiscal aumentó considerablemente en
los últimos años...
54
(No Transcript)
55
(No Transcript)
56
En 3 años y medio la deuda pública casi se
duplicó
57
EN SÍNTESIS...

• Desde el punto de vista de los gastos, se ha
  avanzado en la descentralización fiscal, lo cual
  no ocurre con los ingresos, ya que las potestades
  tributarias se encuentran fuertemente
  centralizadas.
• El desempeño fiscal de las provincias no ha sido
  bueno en los últimos años y ha contribuido a la
  desestabilización macroeconómica que sufre
  Argentina en la actualidad.

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FACTORES QUE CONTRIBUYEN A EXPLICAR LA SITUACIÓN

• La debilidad institucional de los gobiernos
  subnacionales.
• La escasa capacidad de gestión de las
  administraciones públicas provinciales.
• El centralismo que históricamente caracterizó
  las relaciones entre Nación y Provincias.
• La redistribución asimétrica de
  responsabilidades, ingresos y gastos, entre los
  distintos niveles de gobierno.

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MIRANDO HACIA EL FUTURO EL DESAFÍO
Lograr coordinación intergubernamental que permita
Adecuado reparto de atribuciones y
responsabilidades
consistente con
La búsqueda de una mayor eficiencia y equidad en
la asignación del gasto público
El equilibrio macroeconómico
60
MIRANDO HACIA EL FUTURO MEDIDAS

• Incrementar las potestades tributarias de las
  Provincias, a fin que éstas sean capaces de
  financiar una mayor proporción de su gasto con
  ingresos propios.
• Diseñar un sistema de coparticipación que eleve
  la eficiencia y fomente la equidad del gasto
  público, generando incentivos a las Provincias
  para que contribuyan a una mayor recaudación.
• Promover el fortalecimiento institucional de los
  gobiernos provinciales en un contexto de mayor
  responsabilidad política.
• Establecer un mecanismo eficaz de coordinación y
  supervisión del endeudamiento de los gobiernos
  subnacionales, que incentive la responsabilidad
  fiscal de las Provincias.