Descentralizaci

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Descentralización y provisión de servicios de
infraestructura

• Curso Seminario Internacional
• Descentralización y Federalismo Fiscal
• ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
• Luis Mauricio Cuervo

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El imperio de lo básico
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• El propósito central de esta presentación es
  examinar los aportes y limitaciones de la
  descentralización a la mejor prestación de
  servicios de infraestructura
• Nuestra intención no es defender fórmulas
  universales pero sí proponer criterios generales
  para entender casos específicos y mejorar
  resultados particulares

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• 1-Los servicios de infraestructura poseen
  cualidades económicas especiales que deben ser
  tenidas en cuenta para comprender el papel que la
  descentralización puede desempeñar en el
  mejoramiento de sus condiciones de cobertura y
  calidad
• 2-Algunas de estas cualidades poseen
  particularidades propias al contexto de los
  países de América Latina y el Caribe

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Dimensión Caracterís-tica Impacto Ejemplo
Producción Economías de escala Tendencia monopólica Construc-ción vías
Inversión Ciclo extenso Barreras a la entrada Hidroeléc-tricas
Distribu-ción No exclusión Ingresos escasos Colecta de basuras
Consumo No rivalidad Depreda-ción Aire Agua
Capacidad de pago Desigual-dad social Exclusión social Servicios Públicos
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El caso de la rivalidad y la exclusión

• RIVALIDAD
• Un bien es no-rival o indivisible cuando una de
  sus unidades puede ser consumida por un individuo
  sin deteriorar, en los más mínimo, las
  oportunidades de consumo disponibles por otros
  sobre la misma unidad

• EXCLUSIÓN
• Los beneficios de un bien son no-excluyentes
  cuando, una vez producido, están al alcance de
  todos los individuos sin excepción

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Consumo Distribución RIVALIDAD NO-RIVALIDAD
EXCLUSIÓN Bienes PRIVADOS Bienes CLUB
NO-EXCLUSIÓN Bienes Públicos impuros Bienes PÚBLICOS puros
congestión3
conveniencia1
Viabilidad tecno-económica2
Viabilidad
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El caso de la inversión y el pago
Desde el punto de vista de la provisión Condiciones de maduración de las inversiones dificilmente soportables para agentes privados altos volúmenes de inversión, muy prolongados períodos muertos, alta vulnerabilidad financiera
Desde el punto de vista del consumo Alta heterogeneidad (social y territorial) de la demanda con extensos segmentos de población sin capacidad de pago suficiente
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Hay formas alternativas de producir y distribuir
el consumo de servicios a los individuos y su
selección puede implicar opciones tecnológicas
con grados variables de exclusión y
rivalidadHay diferentes arreglos
institucionales cada uno con su propio algoritmo
de costos y beneficios, posibilidades y
limitaciones
En síntesis
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Entre los años 1930 y 1980 en ALyC predominaron
formas públicas centralizadas de provisión de
infraestructura y sus servicios



Desde el punto de vista de la producción
Porque se quiso abaratar costos aprovechando las
economías de escala existentes
Desde el punto de vista de la financiación
Para facilitar el acceso a recursos de
presupuesto público y de crédito multilateral
externo
Desde el punto de vista de la operación de los
servicios
Para hacer frente a la escasez de recursos
humanos especializados
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Se utilizaron formas de financiamiento
presupuestales que con la crisis de los años 1980
se agotaron
Insostenibilidad
Con el paso del tiempo algunas de sus
limitaciones se acentuaron
La flexibilidad en la asignación territorial de
los recursos se utilizó en no pocos casos para
concentrar espacialmente el financiamiento
Disparidad
Los aparatos se hicieron poco flexibles y con
baja capacidad de adaptación
Ineficiencia
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Que se agregaron a cambios radicales en los
contextos nacionales y mundial.
Con implicaciones Concretas sobre Las formas
de Prestación de Servicios de infraestructura
Democratización
Se hicieron Profundas Reformas al Estado
Apertura
Privatización
Descentralización
Integración financiera
No monopolio público
Se transformó La economía mundial
Expansión del mercado De servicios
Redistribución De responsa- bilidades territoriale
s
Transformaciones tecnológicas
Descomposición de las Cadenas técnicas-económicas
Institucionales
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Para dar lugar a dos procesos de transformación
diferentes pero, en este caso, concomitantes
La descentralización en sus distintas versiones
Produciendo Resultados Nacionales y Sectoriales
Muy Heterogéneos
La privatización en su diversidad de
estrategias
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Posibilidades y limitaciones de la
descentralización dos miradas complementarias
Cuál es su aporte al mejor uso y
aprove- chamiento de los recursos?
Una mirada atenta de la función productiva espec
ífica a cada servicio
Desde el centro
Una especial atención a la contribución de
la responsabilidad política y la participación ciu
dadana
Cuál su contribución a la calidad de vida y el
desarrollo económico?
Desde lo local
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Cuya consideración complejiza el hallazgo de una
solución
Desde el punto De vista de la función productiva

Con varia- ciones y especifici- dades por país
Para cada servicio se requiere una
particular descomposición por segmentos
Con varia- ciones y especifici- dades por país
En cada servicio hay una diferente desagregación p
or escalas territoriales
Desde el punto de vista de las responsabilida- de
s políticas y ciudadanas
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Un principio general de segmentación
Todo servicio requiere de un soporte físico
Una primera y universal distinción
Distinguible de la manera como se le usa y
administra
Predominan factores como las econo- mías de
escala, los volú- menes de inversión y
los tiempos de maduración
Cuenta muy especialmente la cercanía a la
demanda, la capacidad de adapta- ción, y el
conocimiento gerencial

• - El uso de esta separación ha sido útil para
  mejorar la
• Cobertura de los servicios, abaratar costos y
  adaptarlos a las particularidades de la demanda
• En algunos casos ésto se ha conseguido a través
  de
• Estrategias de descentralización,
  desconcentración o privatización

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Una ilustración de las diferentes segmentaciones
o funciones productivas
En el área del saneamiento
Agua Potable
Alcantarillado
Basuras
Su fuente o recurso opera dentro De un sistema
natural que es la cuenca
Su fuente es la actividad huma- na organizada en
un sistema social de asentamientos
Escala regional, poca Coincidencia con
las Delimitaciones territoriales
Escala local
Su soporte físico está compuesto Por plantas de
tratamiento y redes
Su soporte físico es propio en el caso de las
plantas y comparti- do en el de las redes (vías)
Escala local en la captación y regional en
el tratamiento (costos y exter- nalidades
negativas)
Escala regional en la captación y local en
la distribución
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Otra ilustración de las diferentes segmentaciones
o funciones productivas
En el área de la energía
Fuentes localizadas según existencia de recursos
naturales sin correspondencia con los lugares de
consumo
Comporta la existencia de redes de transporte Y
distribución con áreas de mercado
mundiales (petróleo y carbón), multinacionales
(gas, electricidad), o nacionales
Se trata, por lo general, de un asunto
estratégico nacional, con mercados
(semi)-integrados, con tres grandes componentes
Extracción-produc- ción dispersa y localizada
Transporte y conduc- ción integrada
o semi-integrada
Distribución regional, metropolitana o local
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Una tercera ilustración de las diferentes
segmentaciones o funciones productivas
En el área de las vías y el transporte
Sistemas centralizados en donde la red Es
manejada por una única agencia Nacional
(Rep.Dominicana)
Distintos Arreglos nacionales
Sistemas desconcentrados en donde agencias
regionales manejan segmentos de la red y reportan
a la nacional (Chile)
Sistemas descentralizados en donde Agencias
regionales o locales están bajo La jurisdicción
de gobiernos territoriales
Se requiere descomponer la red en segmentos
nacional, regional, rural y urbano de acuerdo con
el tipo de servicio prestado. La responsabilidad
total de cada segmento se asigna a diferentes
gobiernos subnacionales
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Una ilustración de los diferentes parámetros de
responsabilidad
La respuesta a los diferentes niveles de
auto- nomía política regional y local ha sido muy
diferente y sus resultados contra- dictorios
Es un derivado de la heterogeneidad territorial
LA y las diferentes tradiciones políticas e
institucionales
Puede provenir del poder e influencia de
grupos locales
O depender de la existencia de situaciones de
trampa de pobreza.
O de inéditas formas de clientelismo local
O de la existencia de formas perversas de capital
social que obstaculizan los procesos
democráticos delincuencia común, tráfico de
drogas, guerrilla
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Algunas conclusiones
Mejorar las condiciones de prestación de los
servicios de infraestructura no depende de la
aplicación de una milagrosa fórmula llamada
descentralización
No obstante, es la única alternativa a nuestro
alcance Para propiciar el imperio de lo básico
La cantidad de factores que entran en juego es
tan alta que el uso de la descentralización como
estrategia de mejoramiento de la prestación de
los servicios de infraestructura requiere
de estrategias específicas por país y por sector
No obstante, se puede acudir al uso de
criterios generales para la orientación de las
decisiones
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La distinción entre infraestructura de soporte y
uso y gestión de la misma es especialmente útil
La descomposición de las actividades por sectores
y segmentos da resultado en la medida en que
se adapte a las condiciones específicas
Es recomendable combinar las perspectivas de
lo central (eficiencia) y lo local (bienestar y
desarrollo)
Para el manejo de los procesos de cambio
sectorial es conveniente la introducción del
concepto de transición, y para los locales el de
diferenciación
El buen funcionamiento de las democracias locales
es vital y requiere de procesos de reflexión y
acción política sobre las desviaciones actuales
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Bibliografía consultada

• Acuña, Guillermo, Marcos regulatorios e
  institucionales ambientales en América Latina y
  el caribe en el contexto del proceso de reformas
  macroeconómicas 1980-1990, Serie Medio Ambiente
  y Desarrollo, No.20, CEPAL, Santiago de Chile,
  Diciembre de 1999.
• Antúnez, Ivonne Galilea, Sergio, Servicios
  públicos urbanos y gestión local en América
  Latina y el Caribe problemas, metodologías y
  políticas, Serie Medio Ambiente y Desarrollo,
  No. 69, CEPAL, Santiago de Chile, Septiembre de
  2003.
• Banco Mundial, Annual World Bank Conference on
  Development in Latin America and the Caribean
  1999. Decentralization and Accountability of the
  Public Sector, World Bank Latin American and
  Caribbean Studies.
• Basañes, F. y Willig, R. (Ed), Second-Generation
  Reforms in Infrastructure Services, IADB (BID),
  Washington, DC, The Johns Hopkins University
  Press, 2002. 368 p

24
Bibliografía Consultada

• Campodónico, Humberto, La industria del gas
  natural y las modalidades de regulación en
  América Latina, Serie Medio Ambiente y
  Desarrollo, No. 9, CEPAL, Santiago de Chile,
  1998.
• Corrales, María Elena, La modernización de los
  servicios públicos por redes el reto de combinar
  eficiencia económica y solidaridad social, En
  revista del CLAD, Reforma y democracia, No.16,
  Febrero de 2000, p. 129-146.
• El Colegio de México, Comisión Nacional del Agua,
  Agua para las Américas en el siglo XXI, México
  DF, 2003. 398 p.
• Faguet, Jean-Paul, Does Decentralization
  Increase Responsiveness to Local Needs? Evidence
  from Bolivia, Policy Research Working Paper,
  2516, The World Bank Development Research Group,
  Public Economics, January 2001.
• Thomson, Ian, El desarrollo institucional del
  transporte en América Latina durante los últimos
  veinticinco años del siglo veinte, Serie
  Recursos Naturales e Infraestructura, No.17,
  CEPAL, Santiago de Chile, Marzo de 2001.