Seminario CEPAL - ProInversi

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Seminario CEPAL - ProInversiónLima, noviembre
del 2003

• UN ENFOQUE DE EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS QUE
  PERMITE DETERMINAR LOS BENEFICIOS POR CATEGORÍA
  DE RECIPIENTE
• Ian Thomson, Jefe, Unidad de Transporte
• CEPAL

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• ÍNDICE
• El origen del análisis beneficio/costo.
• Porqué conviene conocer la distribución de los
  beneficios?
• Principios básicos del análisis.
• La aplicación al caso del concesionamiento de
  carreteras

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• EL ORIGEN DEL ANALISIS BENEFICIO/COSTO
• El análisis beneficio/costo de proyectos de
  infraestructura, tal como lo entendemos hoy,
  nació en la década 1930, en los U.S.A., cuando la
  implantación de proyectos de infraestructura, de
  valor social, se ocupaba como herramienta para
  sacar ese país de una recesión aguda.
• La Flood Control Act de 1936 contempló la
  construcción de obras siempre que the benefits to
  whomsoever they may accrue be in excess of the
  estimated costs.

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• El mismo criterio básico sigue siendo la base de
  muchas evaluaciones de proyectos llevadas a cabo
  hoy.
• Por ejemplo, en su guía de la evaluación de
  proyectos de caminos, el gobierno británico
  señala que the assessment is made in terms of the
  net contribution that the investment will make to
  the country as a whole, aclarando además la
  diferencia entre una evaluación social, y una
  financiera, que refleja el punto de vista de un
  inversor privado.
• El renombrado HDM adopta un criterio parecido al
  de la guía británica.

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• PORQUÉ CONVIENE CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS
  BENEFICIOS?
• Mientras que las carreteras permaneciesen bajo
  administración pública, el principio de calcular
  the benefits to whomsoever they may accrue, era
  frecuentemente indicado, puesto que cualquiera
  pudiera ocupar la vía y la competencia entre
  transportistas debía asegurar que los beneficios
  de las mejorías se traspasaran a los usuarios.
  Solamente los consumidores finales estaban en
  condiciones de retener los beneficios.

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• Sin embargo, no siempre era indicado, por
  ejemplo, en casos en que la mejora fuera
  financiada por el gobierno nacional, y los
  beneficios recibidos por los consumidores finales
  en una provincia específica, o por los
  relativamente adinerados automovilistas, etc..
• También, los mercados de fletes no siempre eran
  perfectos, por el poder gremial, por el poder
  ejercido por empresas camioneras predominantes,
  etc..
• Además, a veces, las vías construidas por el
  Estado habrían favorecido a pocos propietarios,
  de minas o tierras agrícolas.

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• En distintas ocasiones, la banca internacional y
  gobiernos nacionales han limitado su apoyo a
  proyectos de infraestructura, de positivas tasas
  de retorno, a raíz de que este retorno estaría
  concentrado en pocas manos.
• En casos de vías que atienden el transporte
  internacional, puede ser de gran importancia
  identificar los potenciales beneficiarios, los
  que podrían residir en un país distintos del
  donde se tendería la infraestructura, p.e., la
  propuesta interconexión ferroviaria entre
  Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra.

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• El objetivo de saber cuánto ganaría cada grupo
  interesado, de un proyecto de infraestructura
  puede ser
• mejorar el diseño de políticas de concesiones
• pedir a los favorecidos una contribución a los
  costos de la inversión
• recompensar a los perjudicados
• repartir los costos de inversión entre los
  beneficiarios, lo que podría constituir la única
  manera de asegurar la realización del proyecto
  viable.
• En la presente oportunidad, estamos interesados
  en el primero entre estos.

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• PRINCIPIOS BÁSICOS
• En el análisis beneficio/costo normal, los costos
  se expresan en términos del valor social de las
  oportunidades perdidas por el uso de los recursos
  ocupados (costo de oportunidades), implicando
  extraer de los costos las transferencias, como
  impuestos o rentas monopólicos.
• Se refiere al concepto de precios sombra de, por
  ejemplo, la mano de obra no especializada y de
  baja productividad, siempre que el sueldo pagado
  sea superior al costo de oportunidades de los
  obreros contratados.
• Etc.

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• Mediante el enfoque que estamos proponiendo, se
  adopta una forma de análisis más elemental.
  Consideremos, por ejemplo, el caso de un obrero
  pagado el sueldo mínimo para trabajar en una
  obra, siendo este sueldo superior al valor de la
  producción pérdida por el abandono de sus labores
  anteriores (que podrían inexistir).
• En principio, contaríamos el sueldo mínimo, como
  beneficio para el obrero, pero contabilizaríamos
  también los costos y beneficios para los demás
  involucrados, según se ve en el cuadro que sigue.

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• O sea
• en total, el costo de la mano de obra es igual
  con los dos enfoques
• con el enfoque alternativo, se contabilizan los
  beneficios y costos para todos los actores
  involucrados, individualmente, identificando, de
  esta manera, quien gana y quien pierde
• el concepto de los precios sombra se
  reinterpreta.
• El enfoque no constituye una propuesta oficial de
  la CEPAL es meramente una opción presentada por
  su Unidad de Transporte para facilitar y aclarar
  el análisis, en la presente oportunidad, de las
  concesiones.

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• LA APLICACIÓN A CASOS DE CONCESIONES DE
  CARRETERAS
• El concesionamiento de las carreteras es
  practicado en distintos países latino-americanos,
  como Argentina, Brasil, Colombia, Chile y
  México.
• En un mundo perfecto, de información completa y
  muchas entidades compitiendo entre sí para la
  adjudicación de una concesión (de una carretera
  en el caso que consideramos) al ganador le
  ingresarían solamente utilidades normales,
  suficientes meramente para remunerar el capital
  que invierte.

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• Sin embargo, el mundo no es perfecto, por
  distintas razones
• normalmente, se recibe solamente una cantidad
  reducida de ofertas, en algunos casos una sola
  (p.e. casos ferroviarios, como Ferrocarril del
  Pacífico chileno y empresas ferroviarias
  bolivianas, el de la autopista acceso nororiente
  a la ciudad de Santiago de Chile)
• No es posible pronosticar con seguridad los
  volúmenes de tránsito que ocuparían la vía
• a veces los concesionarios ponen de manifiesto
  que la información que manejaban no fuera
  perfecta, por subestimación de costos (El Melón)
  o sobreestimación de tráfico (Colombia, Chile)

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• 4. a veces, se concesiona una carretera de uso
  obligatorio para algunos usuarios, sin
  alternativas viables (p.e. el acceso al
  aeropuerto de Pudahuel de la ciudad de Santiago)
• 5. a veces, se concesionan paquetes, implicando
  subvenciones cruzadas entre componentes (como en
  el caso de segmentos de la Ruta 5 chilena).
• Por lo tanto, es muy posible que un concesionario
  ingrese más, o menos, que lo necesario para
  remunerar el capital invertido. Y es igualmente
  posible que ganan o pierden el gobierno o los
  usuarios.

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• En el cuadro que sigue, se identifican los
  componentes de beneficios recibidos por cada una
  de las tres categorías de agentes, es decir, los
  usuarios, el concesionario, y el gobierno.
• Las transferencias entre una categoría y otra, se
  destacan en amarillo. Esas se cuentan dos veces,
  una vez y la otra -ivamente.
• En principio, no hay dificultades en adoptar una
  categorización más fina, distinguiendo, por
  ejemplo, entre automovilistas, camioneros y
  empresas de buses.

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Evaluación Económica de concesiones por categoría
Metodología
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• USUARIOS
• ? tiempo de viaje
• ? costo de operación, con impuestos
• ? accidentes
• ? calidad de servicio
• - tarifa de peaje
• - costo de transacción usuarios

• CONCESIONARIO
• - pago al fisco
• - inversión, con impuestos
• - costo de explotación, con proyecto, con
  impuestos
• tarifa de peaje
• - costo de transacción del concesionario

• GOBIERNO
• pago al fisco
• costo de explotación, sin proyecto
• - costo de administración y regulación
• impuestos
• - costo de transacción gobierno

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• Hasta el momento, se ha aplicado este enfoque de
  análisis a los siguientes casos
• El túnel El Melón (Chile), a cargo del consultor
  Ing. Francisco Ghisolfo
• El acceso norte a la ciudad de Buenos Aires
  (Argentina), también desarrollado por el Ing.
  Ghisolfo
• Una vía concesionada al norte de la ciudad de
  Bogotá (Colombia), elaborado por la consultora
  Inga. Irma Chaparro (por publicar), y
• Como ejercicio aparte, el ferrocarril construido
  entre Valparaíso y Santiago (Chile) hace un par
  de siglos, caso analizado por el presente
  expositor.

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• Los resultados básicos fueron los siguientes
• Caso El Melón ganan los usuarios y el gobierno,
  pero pierde el concesionario
• Caso Acceso Norte de Buenos Aires gana todo el
  mundo
• Caso Vías al norte de Bogotá ganan los usuarios
  y el concesionario, pero pierde el gobierno
• Caso Ferrocarril entre Santiago y Valparaíso
  mayores ganancias para los pasajeros que para los
  dueños de carga pérdida efectiva para la empresa
  (estatal), cuyos ingresos de la carga superaron
  los de los pasajeros y ganancia probable para el
  gobierno.

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• Del análisis de cada caso, se puede derivar
  lecciones sobre la manera más eficaz de diseñar
  concesiones.
• A continuación, mis colegas van a resumir los
  resultados principales de los análisis efectuados
  y las conclusiones y lecciones obtenidas de ellos.

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• Aquí nos paramos muchas gracias.
• Ian Thomson
• Jefe, Unidad de Transporte, CEPAL
• Casilla 179-D, Santiago, Chile
• tel ( 56 2) 210-2281
• fax ( 56 2) 208-1946
• mailithomson_at_eclac.cl
• http//www.cepal.org/transporte/