La cultura de los servidores p

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La cultura de los servidores públicos alrededor
de la transparencia y el acceso a la información
y los efectos de la ley de AI en esta
cultura Investigaciones Exploratorias 1 y 2
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Contenido

1. Metodología
2. Los participantes
3. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
   Información Pública Gubernamental
4. Funcionamiento e implementación de la ley
5. Imagen del IFAI
6. Cultura de los servidores públicos alrededor de
   los temas de transparencia y acceso a la
   información
7. Recomendaciones y Discusión

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Metodología
Se realizaron dos estudios exploratorios con las
técnica de triadas o mini-grupos de enfoque y
entrevistas en profundidad. La población objetivo
fueron las entidades de la APF. Esta población
tiene alrededor de 180 entidades que agrupamos en
tres, según el número de solicitudes que
recibieron entre 2003 y 2006.
Titulares de las Unidades de Enlace. Realizamos
11 triadas con 40 participantes. Alrededor de 28
participantes fueron los mismos titulares de las
unidades. Se entrevistaron 36 entidades
diferentes
Servidores Públicos en la APF Entrevistamos 15
servidores con nivel de director de área o más
que trabajan en áreas sustantivas y que han
estado involucrados en el proceso de búsqueda de
información. Las entidades representadas son
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• 1. De los Participantes

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Unidades de Enlace (UE)

• Los titulares respondieron con entusiasmo a la
  investigación y comentaron que las sesiones
  fueron muy enriquecedoras por el intercambio de
  experiencias.
• Expresan gran interés por mejorar el
  funcionamiento de la ley y consolidar sus
  relaciones con el IFAI.
• Percibimos que tienen un papel delicado en varios
  sentidos se sienten en medio entre la Entidad
  donde laboran y el IFAI (en ambos sitios los
  consideran que trabajan para el otro lado)
  sienten que el IFAI no es co-responsable con
  ellos, que no los apoya y algunos inclusive
  reportan que son juez y parte y que servidores
  en su propia entidad les llegan a pedir ayuda
  para soluciones
• El perfil de los titulares es en la mayoría de
  los casos el siguiente
• Experiencia y conocimiento de la entidad (hasta
  23 años en la misma entidad)
• Posición jerárquica que les permite obtener la
  información de las áreas sustantivas
• Iniciaron las UE y son una fuente de experiencia
  y conocimiento muy importante

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Servidores Públicos (SP)

• Los entrevistados tienen entre 5 y 10 años de
  experiencia de trabajo en promedio en el sector
  público.
• Muchos de los entrevistados han participado en la
  elaboración de varias respuestas a solicitudes de
  información desde 2003, lo que les da experiencia
  y conocimiento
• La disponibilidad y el entusiasmo para participar
  en el estudio entre los funcionarios
  entrevistados fueron bastante menores que la
  disposición de los Titulares de las Unidades de
  Enlace.
• La actitud de los servidores no fue la de total
  apertura que encontramos entre los titulares de
  las Unidades de Enlace mostraron más precaución
  y cuidado en sus respuestas.

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• 2. De la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
  la Información Pública Gubernamental (la Ley)

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Percepción sobre la Ley y sus efectos UE

• Consideran a la Ley como un avance concreto hacia
  la democracia porque rompe con viejos paradigmas
  de ejercicio del poder, rendición de cuentas y
  participación ciudadana es un parteaguas en
  la historia del Estado que intenta reducir a su
  mínima expresión su opacidad.
• Es una herramienta que contribuye a luchar contra
  la impunidad.
• Consideran que los efectos de la Ley son
  positivos, particularmente porque la información
  se convierte en un bien general.
• Reportan que con la ley se genera una nueva
  cultura en el manejo de la información y
  archivos, al interior de las instituciones, que
  ha permitido reorganizar temáticamente la
  información.
• Creen que el acceso a la información comienza a
  establecer un vínculo más real y transparente
  entre las mismas áreas de cada dependencia.
• Señalan una paradoja aunque el acceso a la
  información debería dar más confianza, se ha
  utilizado sólo para demostrar cosas negativas y
  se ha generado más mala imagen de los servidores.

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Percepción sobre la Ley y sus efectos SP

• También existe un reconocimiento positivo hacia
  la creación e implementación de la Ley. Todos
  coinciden en afirmar que la ley permite mejorar
  las relaciones del gobierno federal con la
  ciudadanía y que al mismo tiempo genera al
  interior de las entidades un cambio favorable
  hacia su modernización.
• Los entrevistados creen que el énfasis de la
  transparencia se coloca en las solicitudes de
  información y se trabaja con una visión donde la
  transparencia se reduce al momento de la búsqueda
  de información y todo el volumen de trabajo que
  genera. Esta visión reducida de la transparencia
  puede explicar el poco impacto o cambio en la
  cultura de los funcionarios.
• La resistencia original de los servidores para
  ofrecer información ha ido decreciendo no por una
  labor educativa en positivo, sino por una labor
  casi impositiva de las UE.
• Para los servidores entrevistados la ley tiene
  todavía mas inconvenientes que impactos
  positivos, no sólo por el volumen de trabajo que
  implica la búsqueda de las respuestas, sino
  también porque no ven la relación directa del
  proceso de acceso a la información y la
  construcción de la democracia, es decir, no
  consideran que las solicitudes llevan
  directamente a la transparencia.

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Impacto en las áreas sustantivas de las APF (SP)

• El proceso de respuesta a solicitudes de
  información ha motivado un cambio importante se
  desarrolla más experiencia y conocimiento de la
  entidad y sus procesos. En muchas entidades se
  establecieron abogados consultores permanentes
  que validan las respuestas y garantizan que las
  respuestas se apeguen a la Ley Las solicitudes
  nos han permitido saber lo que hacen otras áreas
  con las que habíamos convivido por años como
  extraños Muchas veces necesitamos información
  de la entidad y ocupábamos personal y tiempo en
  generarla sin saber que había determinadas áreas
  que ya la generan por su función
• La implantación de la Ley motivó estructuras que
  hacen más eficiente el manejo y flujo de la
  información, una reorganización importante a
  partir del desarrollo de procedimientos para
  hacer mas eficiente el manejo de archivos y en
  general la gestión. Inclusive algunas entidades
  invirtieron en un sistema o plataforma
  digitalizada para gestión de información y
  solicitudes que permitieron homogeneizar
  criterios para clasificar la información.
• Los entrevistados reconocen que en el inicio los
  servidores en general tenían resistencia para
  entregar información y que se originó en la
  arraigada cultura patrimonial de la información.
• La política de desclasificación es muy criticada
  en ambos estudios exploratorios. Sin embargo, es
  muy claro que la política permitió avanzar en
  contra de la cultura patrimonial de la
  información. Inclusive unos pocos servidores
  reconocen la importancia y el efecto de esta
  política, sobre todo los servidores que
  participan en los Comités de Información y que
  entendían que mucha información estaba
  clasificada sin una razón fundamentada.

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Limitaciones de la Ley según UE

• No ha quedado claro ni se ha difundido
  convenientemente que la Ley es una ley de
  acceso a documentos y se han generado
  expectativas de más.
• La ley inició con el acceso a documentos sin
  haber resuelto previamente la existencia ,
  organización y clasificación de archivos.
• Los sujetos obligados se limitan a sólo las
  entidades de la APF. El resto de las
  instituciones del país como sindicatos, partidos
  políticos, gobiernos estatales, iniciativa
  privada, etc. no están obligados a rendir
  cuentas. En este sentido, la mayoría tiene la
  percepción de que existe inequidad en la ley.
• Reportan casos de concurrencia de leyes (La
  Constitución, Ley de Inversión Extranjera, etc.)
  donde no hay solución clara y los servidores
  están en una disyuntiva legal. La información
  solicitada implica a terceros, que están
  respaldados por leyes que garantizan la
  confidencialidad y reserva de su información,
  como es el caso de los fideicomisos, secretos
  bancarios, propiedad intelectual e industrial y
  convenios de confidencialidad con otras entidades
  nacionales e internacionales.
• Mencionaron limitaciones para su operación
  inicial ya que no se les asignaron recursos
  humanos ni materialesTomó por sorpresa, y no se
  le asignó personal ni presupuesto.

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Limitaciones de la Ley según SP

• Los SP dicen que la Ley tiene lagunas que se han
  subsanado en la práctica con más normas Hay
  demasiada normatividad que complica la
  comprensión de la ley y su aplicación.
• El problema de congruencia de leyes que los
  coloca en disyuntivas legales.
• También mencionaron que el proceso de búsqueda se
  ha dificultado mucho y ha sido muy costoso porque
  la Ley no fue precedida por una ley de archivos
  por el estado en que encontraron los archivos de
  la APF La información del área no esta
  clasificada de la manera en que se solicita por
  el sistema del SISI.
• No ha quedado lo suficientemente claro que la Ley
  es una ley de documentos.
• También reclaman que la ley debe estar
  complementada con una Ley de Datos Personales,
  por una regulación para el uso adecuado y
  responsable de la información
• Creen que no se ha valorado cabalmente el alto
  costo del proceso de búsqueda. No hay idea de la
  magnitud de trabajo y el costo que puede generar
  una pregunta, sobre todo en el caso de
  instituciones como PEMEX, IMSS ISSTE que tiene la
  información muy dispersa por todo el país
• La distinción entre lo Público y lo Privado con
  límites no siempre claros. El que una empresa
  funcione con fondos públicos no implica, según un
  funcionario, que todo lo que tenga sea de uso
  público. Oficinas, vehículos e insumos tienen
  reglamentado su uso exclusivo para fines
  laborales, y en esa medida esa información debe
  tener su uso reglamentado. El carácter público
  de la información no faculta al uso público de la
  misma. Dar el número de los teléfonos celulares
  es dar acceso a áreas de trabajo y esto puede
  dificultar su eficiencia.

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• 3. Del funcionamiento e implementación de la ley

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El sistema

• Se opera con un sistema general de reglas muy
  rígido que no permite la relación entre el
  solicitante y la entidad (y enfrenta a las
  entidades con el IFAI). Además, el sistema pone
  la carga en el solicitante que debe saber cómo y
  dónde hacer sus preguntas sin asistencia. (Casos
  SAT-SHCP y SSP-PFP)
• Este sistema desanima a los solicitantes y genera
  recursos de revisión y cargas de trabajo
  innecesarias. Particularmente, los problemas en
  la formulación o interpretación de solicitudes
  terminan como revisiones en el IFAI. Nosotras
  investigamos algunas resoluciones recientes y
  encontramos una de CFE, 4 de noviembre 2006,
  expediente 2343/06
• La mayoría de las UE dicen que el SISI ha sido un
  gran acierto porque agiliza y estandariza el de
  proceso acceso a la información. Además permite
  poner a disposición pública las respuestas
  generadas.
• Las UE creen que el IFAI debe establecer
  mecanismos para regular, ajustar y clasificar de
  manera más eficiente las solicitudes de
  información. Por ejemplo, se propone la creación
  un índice de archivos y de un software que
  contribuya a agilizar y optimizar el proceso de
  solicitud y respuesta. Se proponen igualmente
  algunas mejoras del propio sistema.
• Los SP perciben una falta de correspondencia
  entre el costo y el beneficio de la Ley,
  particularmente por el volumen de trabajo
  adicional.
• Los SP reconocen que se comienza un período de
  más claridad en el proceso de respuestas a
  solicitudes. Tanto las preguntas como las
  respuestas ya son mas claras. Creen que se dan
  menos recursos de revisión o incomprensión de las
  resoluciones. Esto no quiere decir que exista
  más transparencia, sólo que hay mas claridad del
  proceso de solicitud y búsqueda.

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Las solicitudes de información UE

• Las solicitudes por lo general tienen problemas
  de formulación. Los problemas son estructurales
  porque el solicitante debe pedir algo que no
  siempre conoce ni cómo se denomina, se
  conceptualiza o se clasifica ni en qué entidad se
  encuentra. Este problema de formulación o
  conocimiento termina en negativas y tal vez
  recursos de revisión o suplencia que interpreta
  incorrectamente al solicitante.
• Sólo algunos titulares ayudan al solicitante en
  la aclaración de su solicitud y no se aventuran
  en una interpretación que podría terminar en
  recurso de revisión
• Los participantes consideran que la mayoría de
  las solicitudes de información no tiene
  relevancia para la transparencia porque tienen un
  uso personal que inclusive puede llegar a
  representar una ventaja económica para el
  solicitante, como en el caso de despachos de
  abogados que documentan sus expedientes con las
  solicitudes, de alumnos para redactar tesis, o
  de ciudadanos para ventilar problemas personales.
• Además, citan cifras sobre la concentración de
  solicitudes de información en muy pocos
  solicitantes y por ello creen que el impacto del
  acceso se ha limitado.
• Estas percepciones se unen y refuerzan la
  sensación de que la gran mayoría de las
  solicitudes no favorecen la transparencia, lo que
  tiene el riesgo de terminar en una actitud
  negativa hacia la transparencia. De hecho,
  algunos titulares se cuestionan la relación
  costo/ beneficio que deriva del uso poco adecuado
  y responsable del SISI.

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Las solicitudes de información SP

• Los SP también dicen que el principal problema es
  la poca claridad en la formulación de las
  solicitudes y el riesgo que corren al
  interpretarlas. El proceso de interpretación de
  la solicitud puede ocasionar muchos problemas
  como el propio recurso de revisión, luego de una
  búsqueda laboriosa de la información sin ser
  exactamente lo que se ha solicitado
• En algunas solicitudes reciben una formulación
  imprecisa sin la posibilidad de aclaración
  mediante el SISI porque la UE ya utilizó el
  recurso para asignar la solicitud.
• Consideran que los solicitantes no saben
  exactamente que buscan. Afirman que las
  solicitudes se usan principalmente para
  solucionar asuntos personales, laborales o
  judiciales y no para hacer participación en la
  democracia del país. Creen que la población no
  tiene la preparación ni la cultura necesarias
  para ejercer el derecho del acceso a la
  información.
• Creen que sólo una parte pequeña de las
  solicitudes son relevantes para transparentar la
  gestión de las entidades y estimular la rendición
  de cuentas lo que piden no les sirve de nada
  lo que se solicita, sólo sirve para satisfacer
  la curiosidad y el morbo de algunos clientes
  frecuentes bien identificados por nosotros.
  Esta creencia incide negativamente en el valor
  intrínseco que dan al acceso a la información
  Muchos solicitantes han convertido el derecho de
  acceso a la información en un negocio muy
  lucrativo pues lo hacen a expensa del gasto
  público y luego venden a altos precios los
  documentos obtenidos
• Mencionan la dificultad en la formulación de
  preguntas múltiples que dificultan la búsqueda
  porque demandan poner de acuerdo a varia áreas o
  funcionarios. Además, también se requiere a veces
  homologar y complementar las respuestas.

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Los archivos y las posibles formas de negar
información

• Las UE reportan que hoy hay más organización de
  los archivos de la APF. Sin embargo, la Ley
  inició en un contexto donde la mayoría de la APF
  carecía de una práctica de archivos generalizada
  sin cultura de archivos, personal capacitado ni
  reglas generales.
• De hecho, los SP dicen que la falta de un sistema
  de archivos moderno ha generado muchas de las
  inconformidades. Dicen que los recursos de
  revisión se explican más por los problemas de
  archivos que por una intensión explicita de negar
  información.
• Las UE reportaron que los servidores hoy
  documentan más el trabajo y la toma de decisiones
  y en algún caso aislado reportaron que documentan
  de forma fragmentada. Dicen que es muy difícil
  que los servidores dejen de documentar por dos
  motivos primero, porque normalmente hay varios
  documentos sobre el tema y ocultar uno implicaría
  ocultar todos los documentos relacionados.
  Segundo, creen que es menos riesgoso negar algún
  documento valiéndose de los problemas de
  formulación y suplencia. Además, la
  documentación es una obligación en la ley de
  Servidores y puede ser revisada por los órganos
  de control interno.
• En un inicio los SP también dicen que es
  imposible no constituir archivos porque existen
  normativas que obligan a conservarlos. Sin
  embargo, al profundizar, algunos dicen que, sin
  violar normas y con la habilidad que le ofrece su
  experiencia, se logra proteger cierta
  información. Esto puede ocurrir con documentos
  deliberativos, que son documentos intermedios que
  permiten y fundamentan la toma de terminada
  decisión . Estos documentos con anterioridad
  se archivaban. Ahora sólo archivamos el documento
  final conclusivo, para evitar tener que poner a
  disposición determinada información sensible de
  nuestra institución o de terceros implicados en
  esa deliberación. Con esto no estamos violando lo
  establecido, pues lo mas importante está
  archivado, pero sin el historial de su decisión

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• Detectamos que algunos servidores aceptan
  abiertamente utilizar los recovecos de la misma
  Ley para no entregar cierta información y que lo
  aceptan porque están convencidos de que están
  haciendo lo correcto. A pesar de que muy pocos
  funcionarios reconocen manipular las respuestas,
  percibimos que esto puede suceder para proteger
  intereses personales y de la entidad A veces al
  hacer la versión publica de un acta de recepción
  hemos fragmentado la misma o no entregamos los
  anexos que es donde realmente esta lo más
  importante de la entrega a recepción.
• Otro mecanismo para evitarse problemas es que
  actualmente los funcionarios son más precavidos
  en la información que generan y el cómo la
  generan. Igualmente Sólo ofrecen la información
  estrictamente necesaria y lo mas técnica
  posible.
• Los servidores dicen que en general es difícil
  realizar estas prácticas de ocultamiento porque
  la presencia del órgano interno de control.
  Parece entonces que los contralores internos
  pueden ser utilizados como escudo. Los SP
  reportan que los contralores son los responsables
  de verificar la existencia y generación de
  archivos. Sin embargo, cuando se pregunta cómo
  se revisa, sólo se mencionó que las mismas
  auditorias que realizan los OIC se hacen con los
  documentos que deben estar archivados.
• Los SP creen que hay una tendencia a disminuir el
  número de negativas, pues prefieren evitarse el
  engorroso proceso de revisión que muchas veces
  termina en la entrega. Esta tendencia se origina
  por el deseo de evitar recursos de revisión más
  que por un compromiso con la transparencia.

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• 4. Del IFAI

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Imagen del IFAI entre UE

• Las UE señalan que las dependencias han perdido
  los recursos de revisión en la mayoría de los
  procesos y que se ha generado la percepción de
  que el IFAI acepta que procedan
  indiscriminadamente todos los recursos de
  revisión.
• Esta situación ha generado cierto malestar pues
  consideran que el IFAI no ha tenido en cuenta los
  argumentos y razones legales de las UE. Incluso,
  algunos comentan que esto es un reflejo de la
  actitud negativa y poco respetuosa del IFAI con
  las dependencias.
• Se señalan inconsistencias de los comisionados al
  dictaminar sobre determinada solicitud de
  información Una misma solicitud en un mismo
  periodo de tiempo ha tenido diferentes
  dictámenes, desconocimiento del funcionamiento
  de las dependencias y falta de sensibilidad
  para determinar la relación costo/beneficio de
  entregar determinada información.
• Algunas de las frases que ilustran esta
  preocupación son La normatividad de los
  recursos de revisión está hecha sobre las
  rodillas y lejos de la realidad, El IFAI ignora
  la diversidad administrativa de las entidades,
  por tanto tiene lineamientos imposibles de
  cumplir, El criterio del IFAI es el criterio de
  la ignorancia.
• Creen que el IFAI está en un momento ideal para
  hacer cambios ya podemos iniciar la segunda
  etapa del IFAI. En la primera tuvimos un IFAI
  agresivo que era necesario.

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Imagen del IFAI entre SP

• Los SP creen que el impacto de la implementación
  de la Ley en las entidades de la APF es positivo.
  Pero el IFAI en concreto no recibe una buena
  evaluación por las irregularidades que perciben
  en el funcionamiento de la ley en general y los
  recursos de revisión en particular.
• Los entrevistados no ven al IFAI como una
  institución cercana y comprometida junto con
  ellos en la transparencia. La imagen es de un
  juez supremo y persecutor, de un órgano represivo
  de fiscalización y control de la corrupción El
  IFAI tiene una actitud imperativa y de amenaza.
• Además afirman que muchas resoluciones del IFAI
  en recursos de revisión han obligado a las
  entidades a generar versiones públicas o incluso
  nueva información, algo que la ley no establece y
  genera malestar entre ellos.
• Los servidores participantes sienten que el IFAI
  los trata con prejuicios, particularmente con
  gran desconfianza.
• El recurso de revisión es el procedimiento que
  más críticas recibe y es el que más influye en la
  imagen El IFAI no cuenta con el conocimiento
  necesario para interferir en un proceso como
  éste se trata de interpretar la ley, yo creo
  que quien puede hacerlo debe ser profesional, que
  yo sepa aquí a quien le corresponde interpretar
  la ley normalmente en los tribunales pues son
  abogados.
• Los SP perciben que el número de recursos ganados
  comienza a favorecer a las entidades. Creen que
  el cambio en los fallos puede estar relacionado
  con un mejor manejo de la Ley, la organización de
  los archivos y la desclasificación de la
  información reservada. Notamos que esta
  percepción de cambios también puede llevar a que
  los servidores tengan una actitud de mayor
  disponibilidad para compartir información.

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• 5. Cultura y valores de los servidores públicos
  alrededor de la transparencia y el acceso a la
  información

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Cultura de los servidores públicos

• Encontramos una cultura patrimonialista de la
  información bien arraigada y que no
  necesariamente está vinculada al interés de
  ocultar información para solapar actos de
  corrupción. Esta cultura, donde la información
  generada por el gobierno se percibe como
  propiedad de un área o de una entidad de la APF,
  también ha provocado un recelo general hacia las
  solicitudes de información.
• Es muy importante resaltar que no hay una cultura
  de transparencia y acceso a la información
  claramente establecida entre los servidores. La
  cultura de los funcionarios es más burocrática y
  jerárquica sin mostrar ningún proceso mayor de
  cambio por la implementación de la Ley.
• En este momento observamos una muestra de
  actitudes contradictorias hacia la transparencia
• Los participantes ni siquiera muestran conciencia
  de la necesidad de un cambio cultural.
• No logran articular el vínculo concreto entre las
  solicitudes de información (con el trabajo que
  genera y el uso lucrativo no aprobado) y la
  transparencia.
• Muchos de los SP no se sienten vinculados
  directamente a los procesos de rendición de
  cuentas de sus entidades y no valoran la
  importancia que esto puede tener en el ejercicio
  de participación ciudadana en el poder.

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• Actitudes contradictorias
• Por un lado, la actitud hacia la transparencia
  como concepto abstracto es positiva y, por el
  otro, a los SP les molestan las cargas de
  trabajo y la sensación de control sobre ellos.
• POSITIVOS Creen que el proceso de respuesta a
  solicitudes ha contribuido a lograr una mayor
  organización de la información, más eficiencia y
  más conocimiento dentro de su entidad. Los
  participantes creen que la transparencia ayuda en
  abstracto en el combate a la corrupción.
• NEGATIVOS EL trabajo adicional de las
  solicitudes sin más recursos y el hecho de
  sentirse juzgados y evaluados constantemente, lo
  que provoca una actitud defensiva general. En el
  fondo de esta sensación subyacen los valores de
  jerarquía y autoridad.
• Por lo tanto, los SP no muestran compresión del
  proceso democrático que las solicitudes de
  información pueden generar, sólo sienten que son
  juzgados y no se sienten parte de un proceso de
  transparencia. Estas actitudes negativas se
  refuerzan con el sentimiento de que existe un
  prejuicio arraigado de que todos los funcionarios
  públicos son corruptos.
• Los SP perciben que el acceso a la información es
  más un mecanismo de fiscalización y control en su
  contra en manos de los ciudadanos y menos un
  instrumento para el buen gobierno. Todavía no
  logran diferenciar el impacto que puede tener el
  acceso a la información, no solo para la
  democracia del país, sino incluso para la
  organización interna de sus áreas de trabajo.

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• Falta un vínculo directo entre solicitudes de
  información y el combate a la corrupción
• Los SP no perciben un vínculo entre su respuesta
  a solicitudes de información y el combate a la
  corrupción. Como el concepto de transparencia se
  asocia básicamente con la respuesta de
  solicitudes, los SP valoran a la Ley más que nada
  por el aumento del volumen de trabajo
• Muestran conciencia de que en el país existe un
  clima de desconfianza y una noción histórica de
  que somos un país corrupto sin solución. También
  creen que la falta de transparencia de la APF
  contribuye a la corrupción. Sin embargo,
  consideran que el acceso a la información no
  ataca la raíz de la corrupción. Creen que el
  acceso a la información desvía la atención hacia
  áreas que no son la verdadera zona de corrupción
  en la APF es decir, los funcionarios de primer
  nivel.
• También piensan que la comunicación del IFAI,
  como supremo fiscal de la transparencia, con el
  slogan Si no te dicen, nos dices, crea falsas
  expectativas respecto a la posibilidad de que la
  transparencia termine con la corrupción. Los
  periodistas y ex empelados piensan que
  descubrirán en nuestros archivos pruebas de
  grandes corrupciones o que con eso pueden
  evitarla. De las grandes corrupciones del país no
  queda prueba, los corruptos saben hacerlo muy
  bien
• Afirman que el acceso a la información puede
  contribuir al saneamiento de ciertas zonas del
  estado, como el uso de los recursos disponibles,
  pero que su impacto en el combate a la corrupción
  no es el esperado. Hemos dado respuesta a un
  número importante de solicitudes que con
  preguntas inteligentes nos han enseñado a ser más
  eficientes, pero la corrupción sigue en el país,
  incluso a pesar de los periodicazos
• Además, encontramos que los problemas de
  formulación de las solicitudes se agudizan en un
  círculo vicioso de desconfianza entre los
  servidores y los solicitantes. Este círculo
  alimenta el recelo de los funcionarios al
  momento de responder solicitudes que temen que la
  información sea utilizada en su contra. Por eso
  a veces tratan de negar información o entregarla
  en un lenguaje muy técnico.

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• Los servidores encuentran muchos elementos para
  alimentar percepciones negativas
• Los elementos que alimentan actitudes negativas
  hacia las solicitudes son lo que consideran el
  uso lucrativo o privado de la información y
  la falta de normas para regular el uso
  responsable de la información.
• Afirman que muchos usuarios del SISI han
  convertido el acceso a la información en un
  negocio cuando obtienen casi gratis bases de
  datos con las que especulan. Creen que en estos
  casos se debe reconsiderar el cobro porque se
  usan fondos públicos para beneficios personales
  que en nada contribuyen a la transparencia.
• Consideran que los medios, con base en datos
  obtenidos a través de la Ley, construyen noticias
  desmesuradas que buscan el sensacionalismo.
  También mencionan usuarios frecuentes como
  bufetes de abogados, estudiantes e investigadores
  que buscan simplificar su propio trabajo al
  encargárselos a ellos. A partir de estas
  apreciaciones consideran que existe un abuso del
  derecho a la transparencia que está vinculado
  con la poca conciencia sobre el ejercicio del
  derecho a la información.
• En el fondo los servidores creen que el acceso a
  la información los coloca en una posición
  inequitativa frente al resto de los ciudadanos.
  Creen que el acceso a la información los coloca
  en una posición más vulnerable que la de
  cualquier ciudadano. Creen que la ley no es
  justa porque sólo obliga a los servidores
  públicos y no establece responsabilidades para
  los ciudadanos que no trabajan en el gobierno
  federal ni para los solicitantes de información.
  Cualquiera puede tener nuestros datos
  confidenciales y hasta los usan para tele
  marketing, Sería bueno que también el sector
  privado tuviera obligaciones de transparencia.

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• El proceso de interacción con IFAI no favorece
  una actitud positiva
• La relación entre los servidores públicos y el
  IFAI no fomenta que los servidores públicos
  tengan actitudes positivas hacia la
  transparencia. La comunicación con el IFAI es
  deficiente y los entrevistados sienten
  desconfianza y falta de credibilidad entre las
  dos partes implicadas.
• Muchos de los entrevistados piensan que el IFAI
  parte del prejuicio de que las entidades no están
  dispuestas a ofrecer información de sus áreas por
  temor a que sean descubiertos en actos de
  corrupción o tráfico de influencias.
• El IFAI ha tenido un papel de fiscal de la
  transparencia para combatir la cultura y las
  prácticas patrimonialistas de la APF. Este papel
  activo ha sido muy útil para avanzar en el acceso
  a la información, pero ha colocado al IFAI en un
  papel que los servidores perciben como el de un
  juez supremo, inalcanzable e inapelable, alejado
  de los procesos de la APF.
• Esta distancia emocional entre el IFAI y los
  servidores públicos se refuerza con la distancia
  física los servidores públicos objeto de éste
  estudio por lo general no tienen contacto directo
  con el IFAI, ya que su vínculo es a través de las
  UE.
• El problema de comunicación deficiente con el
  IFAI genera desconfianza y falta de credibilidad
  de las dos partes implicadas.

28
Recomendaciones y Discusión
29
Recomendaciones de los titulares UE

• Comunicación
• Combatir el prejuicio tanto entre los
  solicitantes como en el IFAI en relación con los
  funcionarios públicos A nosotros nos ven
  invariablemente como personas corruptas y así nos
  tratan. Esto es algo injusto y dificulta la
  comunicación que necesita la transparencia
• Que el IFAI promueva una actitud responsable por
  parte los medios en el uso de la información
  solicitada y en la difusión de los logros del
  sistema de solicitud como parte de la
  corresponsabilidad en la construcción de la
  transparencia
• Marco legal
• Regular la propiedad de la información y el
  derecho a difundirla con Legislación sobre
  propiedad de la información y una Ley de Datos
  Personales.
• Revisar y reforzar los casos que requieren acceso
  restringido por seguridad del Estado, desde
  temas de seguridad nacional hasta propiedad
  industrial de las empresas del estado.
• Que la calidad de las respuestas a solicitudes y
  no el simple cumplimiento sea un criterio para
  calificar el desempeño de la APF (dentro del
  sistema de gestión de calidad). Como calidad se
  entiende que se entregue información útil para el
  solicitante. Esto crearía compromisos
  naturales entre los servidores
• Blindaje de las Unidades de Enlace. Que la ley
  permita profesionalizar e institucionalizar las
  unidades de enlace, en aras de darle continuidad
  y seguimiento al esfuerzo realizado hasta ahora
  como parte del compromiso con la transparencia.

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Recomendaciones de los titulares UE

• Operación
• Para las UE el acceso a la información pública no
  es la única acción de transparencia. Sugieren
  que el IFAI promueva otras acciones tales como
  creación de normas y procesos de calidad para
  manejar la información, potenciar la
  automatización, generar manuales, procedimientos,
  mapeos, etc.
• Reforzar la disponibilidad de información en los
  portales de transparencia. La visión a futuro de
  los participantes es que la gran mayoría de los
  requerimientos de información se puedan resolver
  en las páginas de Internet de las entidades de la
  APF y sólo algunos terminen como solicitudes.
• Se sugiere que el SISI debería ser un filtro de
  primera instancia de las solicitudes de forma que
  sean más claras cuando lleguen a las UE. Así el
  IFAI podría contribuir a la claridad del proceso
  y evitar recursos de revisión que en muchos casos
  surgen por problemas de formulación
• Llevar a cabo campañas de capacitación sobre cómo
  acceder a la información.
• No se ha tenido en cuenta el costo (a veces
  millonario) del proceso de búsqueda. En ciertos
  casos se debe cobrar más por las copias.

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Recomendaciones de los SP

• Comunicación
• Establecer una comunicación clara y transparente
  entre todos los eslabones del proceso de
  solicitud de información. Sobre todo sugieren
  abrir la posibilidad de la comunicación entre
  solicitantes y funcionarios encargados directos
  de las respuestas.
• Consideran que un clima de confianza mutua podría
  propiciar un flujo de información sin prejuicios
  tanto de los funcionarios públicos, que se
  sienten cuestionados a priori con las
  solicitudes, como de los solicitantes, que
  parten del supuesto que se les quiere negar el
  acceso a la información por malos manejos.
• Que el IFAI difunda las acciones y el trabajo
  positivo de los SP y no únicamente las fallas del
  sistema. Se piensa que la transparencia debería
  servir también para reivindicar al SP.
• Realizar una campaña en positivo del acceso a la
  información que valore el esfuerzo estructural y
  organizativo.
• Realizar otras acciones de transparencia tales
  como normativas para el manejo y puesta a
  disposición de la información en los portales de
  transparencia, acciones de comunicación para
  esclarecer y promocionar el funcionamiento de la
  APF y generar interés y motivación por los
  informes de rendición de cuenta que son en la
  actualidad procesos formales y poco interesantes.
  
• El IFAI podría encausar sus campañas y enfocarlas
  no sólo a la estimulación de preguntar
  indiscriminadamente, sino a explicar que ésta es
  una ley que garantiza la puesta a disposición
  pública de documentos y no para realizar trámites
  ni consultas

32

• Proceso y Normas
• Que se generen incentivos para la calidad en las
  respuestas a las solicitudes. El IFAI sólo conoce
  sobre las solicitudes donde se niega la
  información
• Sugieren que los criterios de clasificación de
  archivos sean homogéneos dentro de las entidades
• Definir con claridad y bases técnicas y jurídicas
  los criterios para reservar información.
• También mencionan la necesidad de que el IFAI
  contribuya al esclarecimiento de solicitudes para
  evitar recursos de revisión
• Evitar la formulación de preguntas múltiples que
  necesitan de la concurrencia de diferentes áreas
  sustantivas y complican la búsqueda de la
  información y su formulación final.
• Establecer tiempos límites para la disposición
  pública de documentos porque en muchas ocasiones
  las solicitudes se refieren a documentos con 50
  años o más y su localización puede ser muy
  costosa. Establecer con peritos especializados
  el tratamiento que tendrán documentos frágiles y
  que no resisten un uso sin restricciones.
• Hacer más atractivo el sistema del SISI, tanto
  para los solicitantes como para los encargados de
  ofrecer las respuestas. Recalcaron que es
  necesario insistir en el uso de los portales de
  transparencia como punto de partida para las
  solicitudes para evitar preguntas que ya tienen
  respuestas públicas disponibles.

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• Proponen que se establezca algún procedimiento o
  normas para amparar a las entidades APF ante el
  uso posterior de la información y que se
  establezcan restricciones para que la información
  no pueda ser usada para resolver asuntos
  personales, laborales y/o judiciales
• Actuación del IFAI y otras partes
• Reclaman que se genere corresponsabilidad y que
  el IFAI promueva una actitud responsable entre
  los medios y la ciudadanía en el uso de la
  información solicitada y.
• Exhortan al IFAI a tener un enfoque más jurídico
  en la solución de los recursos de revisión para
  garantizar un mayor apego al espíritu de la Ley
  de transparencia.
• Que se busque congruencia entre las resoluciones
  del IFAI y que así se puedan uniformar criterios
  de clasificación y establecer jurisprudencia. Se
  debe homologar los criterios de los comisionados
  y clasificarlos, generando estadísticas para
  incluso intentar convertirlos en una norma para
  las respuestas.
• Que el IFAI promueva un acercamiento a las áreas
  sustantivas encargadas de las respuestas, Sería
  muy beneficioso tener mesas de diálogo con el
  IFAI pues la retroalimentación es importante.
• Realizar campañas para convertir al ciudadano
  común en un usuario del sistema de solicitud de
  información porque los usuarios actuales
  (abogados, periodistas, licitantes, empleados
  despedidos, investigadores y estudiantes) no
  requieren información con el objetivo de la
  transparencia.

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Recomendaciones del estudio

• Proceso
• Reforzar las reglas y la administración de
  archivos. Para lograrlo, se requiere contar con
  un buen diagnóstico de los archivos existentes.
• Establecer uno o más mecanismos que permitan
  reducir los problemas de formulación. Se puede
  considerar asistencia telefónica y/o agregar un
  paso en el sistema donde la entidad pueda
  contactar al solicitante que lo haya aceptado
  previamente.
• Revisar y apoyar las estructuras de las UE.
  Observamos que la operación de las unidades ha
  dependido más de la experiencia, puesto y
  relaciones de los titulares que de sistemas y
  procedimientos establecidos (aunque hay algunas
  excepciones). Existe el riesgo de que en el
  cambio de los titulares UE se pierdan la
  experiencia y el conocimiento acumulados en
  algunas entidades donde no existen procesos
  establecidos para suplirlas.
• Establecer mecanismos dentro del IFAI que
  permitan que las resoluciones de los comisionados
  tiendan a ser congruentes entre sí. Se pueden
  considerar varias alternativas, entre ellas la
  generación y revisión de estadísticas y
  establecer algún procedimiento interno que
  permita la revisión de resoluciones en ciertos
  casos.
• Evaluar la necesidad y conveniencia de
  entrevistar contralores internos. Evaluar qué
  papel realmente han tenido los contralores en la
  revisión de archivos.
• Buscar la forma de generar incentivos para que
  los SP tengan calidad en sus respuestas a
  solicitudes. La calidad entendida como su apego
  a la solicitud original

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• Cultura de transparencia
• Ampliar el énfasis y las acciones que definen a
  la transparencia más allá de las solicitudes de
  información
• Creemos que se necesita un cambio cultural entre
  los servidores públicos. Un cambio social de
  este tipo es un objetivo muy ambicioso y fuera de
  alcance. Por lo pronto, el IFAI puede establecer
  y trabajar con algunos objetivos o programas más
  concretos que lo acerquen a esta meta.
• Primero un análisis comparativo sobre las
  campañas más importantes sobre transparencia y
  corrupción, su contexto, efectos, etc.
• Segundo, una estrategia de comunicación y
  campañas educativas que favorezcan la formación
  de una cultura cívica y política más sólida y
  conciente. Los ejes de esta comunicación serían
  al menos los conceptos de transparencia,
  corresponsabilidad y participación ciudadana.
• También se puede avanzar parcialmente con
  campañas que comprometan a los servidores.
  Evaluar campañas que busquen este compromiso como
  la promoción de los beneficios sociales y en la
  APF (modernización) del proceso de solicitudes de
  información. En principio se puede evaluar al
  menos las siguientes ideas transmitir el vínculo
  entre solicitudes de información y transparencia,
  trasmitir beneficios de la generación de archivos
  y modernización y generar una cultura de
  empoderamiento entre los servidores con una
  posible campaña que facilite denuncia de
  funcionarios o acciones corruptas.

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Discusión

• El desarrollo de valores intrínsecos alrededor
  del acceso a la información entre los SP se
  enfrenta con un conjunto encadenado de
  prejuicios, problemas de comunicación y
  percepciones negativas. Cómo se debe manejar
  este conjunto de percepciones?
• Posible riesgo de que la imagen del IFAI se
  acerque a la imagen de la Contraloría cuando los
  SP perciban algunos trámites como inútiles,
  consideren al IFAI un fiscal distante y crean que
  no tiene ningún efecto importante en la
  transparencia. Los elementos para alimentar esta
  posibilidad son
• La percepción que ya existe sobre el IFAI,
• El que los SP perciban que el acceso a la
  información se ha traducido en menos confianza y
  sólo ha generado más desprestigio para su figura,
• El que la respuesta de solicitudes haya implicado
  trabajo adicional y que los SP no vean un vínculo
  claro con la transparencia porque creen que las
  solicitudes tienen un uso lucrativo,
• Los SP perciben que la Ley es inequitativa y los
  deja en una situación más vulnerable que el resto
  de los ciudadanos en juicios civiles, laborales,
  etc.