Eficiencia: su medici

1
Eficiencia su medición y fomento en empresas
estatales de agua potable y saneamiento

• XXII Jornadas Nacionales de Actualización
  Doctrinaria
• (Salta, Provincia de Salta, Argentina, 25 al 27
  de septiembre de 2012)
• Por Andrei S. Jouravlev
• Oficial para Asuntos Económicos, División de
  Recursos Naturales e Infraestructura, Comisión
  Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
  de las Naciones Unidas (e-mail
  andrei.jouravlev_at_cepal.org)

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Quiénes somos?
1/39

• Comisión Económica para América Latina y el
  Caribe
• Una de las cinco comisiones regionales de las
  Naciones Unidas.
• Se creó y comenzó a funcionar en 1948.
• Misión
• contribuir al desarrollo económico y social de la
  región y
• reforzar las relaciones económicas de los países
  de América Latina y el Caribe entre sí y con las
  demás naciones del mundo.
• División de Recursos Naturales e Infraestructura
• El desarrollo sostenible y la gestión de los
  recursos naturales.
• La regulación de los servicios públicos y los
  mercados conexos.
• La prestación de servicios públicos relacionados
  con los recursos naturales.
• La explotación de los recursos naturales en
  general.

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División de Recursos Naturales e Infraestructura
2/39

• Estructura orgánica
• Unidad de Servicios de Infraestructura.
• Unidad de Recursos Naturales y Energía.
• Temas o áreas de trabajo
• Gestión de los recursos naturales (agua, minería,
  etc.).
• Servicios públicos e infraestructura
  (electricidad, energía, transporte, etc.).
• Enfoque de trabajo
• Énfasis en aspectos institucionales (políticas
  públicas).
• Formas de trabajo
• Investigación orientada a la formulación de
  políticas públicas.
• Asistencia técnica a los países.
• Organización de reuniones de expertos.
• Impartición de cursos de capacitación.

Existe una estrecha coordinación entre las tres
formas de trabajo
5
Qué hacemos en temas de agua?
3/39

• Servicios de agua y saneamiento (30 1993-2006 ?
  93 2007-2011)
• Cooperamos en el perfeccionamiento de políticas
  públicas y marcos regulatorios para la prestación
  de estos servicios
• Por qué? Deficiencias en la cobertura y calidad
  de estos servicios afectan la salud pública, la
  equidad social, el medio ambiente y el desarrollo
  económico.
• Gestión de los recursos hídricos (43 1993-2006 ?
  6 2007-2011)
• Colaboramos en procesos de elaboración de nuevas
  leyes de aguas y en la modificación de las
  existentes.
• Por qué? Las condiciones de disponibilidad y
  aprovechamiento del agua y las concepciones y
  prácticas de la sociedad están cambiando.
• Cuencas y organismos de cuenca (27 1993-2006 ?
  1 2007-2011)
• Cooperamos en los procesos de creación y
  consolidación de organismos de gestión del agua a
  nivel de cuencas
• Por qué? Se observa interés en crear estructuras
  participativas y multisectoriales de coordinación
  y concertación a nivel de cuencas.

Se trata de temas intrínsicamente conflictivos y
con importante componente político
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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Qué es la eficacia?
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• Ser eficaz significa llegar a la meta
• Por ejemplo, en el caso de los servicios de agua
  potable y saneamiento, podemos decir que una
  empresa es eficaz si
• Tiene cobertura universal
• Para maximizar los beneficios de estos servicios
  (en términos de reducción de morbilidad y
  mortalidad, impacto positivo en el desarrollo
  socioeconómico, protección del medio ambiente,
  etc.).
• Provee servicios de calidad adecuada
• No tiene mucho sentido hablar de cobertura o
  tarifas sin considerar la calidad del servicio
  (intermitencia, calidad de agua distribuida,
  etc.).
• Su operación es sustentable
• Los servicios son necesarios hoy y mañana.
• Sus tarifas permiten la autosuficiencia
  financiera
• Se necesitan recursos para pagar los costos que
  inevitablemente implica la necesidad de
  satisfacer obligaciones sociales y ambientales.

La prestación de los servicios en la región, es
eficaz?
8
Cobertura de los servicios (2010)
5/39
Trinidad y Tobago, México, Chile y Uruguay tienen
producto interno bruto por habitante más alto que
Argentina, pero la situación es inversa en caso
de Brasil, Costa Rica, Cuba, Belice, Ecuador y
Guyana
9
Calidad, sustentabilidad y tarifas
6/39

• La calidad de los servicios es mediocre, y la
  infraestructura se encuentra en mal estado y
  pocas veces se invierte en su reposición.
• En muchos casos, los servicios de agua potable
  son intermitentes, incluso en áreas importantes
  de las principales ciudades.
• Se observan altos niveles de agua no
  contabilizada (más del 40).
• Control de la calidad del agua potable es
  limitado en las ciudades e insignificante en las
  áreas rurales.
• Tarifas a penas recuperan los costos de operación
  y mantenimiento.
• En algunos casos, el agua no se desinfecta en
  forma efectiva.
• Muchas fuentes de captación están amenazadas por
  contaminación, usos no sustentables,
  deforestación y otros cambios de uso de suelo.
• Más del 75 de aguas servidas se descargan sin
  tratamiento previo a los cuerpos de agua causando
  graves problemas de contaminación.

La prestación de los servicios en la región
definitivamente no es eficaz
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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Qué es la eficiencia?
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• La prestación del servicio con cierto grado de
  eficacia se puede hacer a diversos niveles de
  costos posibles.
• La dimensión de eficiencia introduce a la
  consideración de eficacia la consecución de las
  metas al mínimo costo posible.
• De aquí se entiende que la eficiencia es muy
  importante
• Reduce los costos tanto de prestación como de
  expansión hacia los grupos desfavorecidos y de
  mejoramiento de la calidad del servicio.
• Costos más bajos significan mayor asequibilidad
  financiera, junto con mayores y mejores
  oportunidades y posibilidades de uso.
• Además, implican mayor posibilidad de
  recuperación de costos por parte del prestador y
  menor necesidad de subsidios financieros del
  Estado.
• Al contrario, al subir artificialmente los costos
  de prestación, la ineficiencia termina afectando
  la equidad y sustentabilidad.
• Eficiencia y equidad no son criterios antagónicos
  sino complementarios.

12
Contexto sectorial
8/39

• Los servicios de agua potable son un monopolio
  natural local
• En esta industria, debido a las condiciones
  tecnológicas del proceso productivo, costos
  unitarios tienden a ser menores cuando la
  prestación está a cargo de un único prestador que
  cuando la producción se divide entre varias
  empresas.
• De aquí que no puede haber competencia directa de
  mercado
• Implicaría duplicación ineficiente y
  prohibitivamente costosa de activos.
• Además, este tipo de competencia duraría muy
  poco, porque llevaría a la bancarrota de los
  rivales y a la consolidación del monopolio.
• Como resultado
• El prestador privado puede cobrar precios
  monopólicos.
• En el caso de un prestador público, sus
  propietarios institucionales y empleados pueden
  beneficiarse de aumentos salariales, favores
  políticos, mano de obra redundante, contratos con
  influencia indebida o sobreprecios.
• En ambos casos, existen pocos incentivos para la
  eficiencia productiva.

Dos dimensiones de eficiencia productiva (los
servicios se producen al mínimo costo) y
asignativa (consumidores pueden acceder a
servicios a tarifas que reflejan esos costos
mínimos de prestación)
13
Qué es la eficiencia?
9/39

• Función de producción Q F (L, K, otros),
  donde
• Q - producción, L - factor trabajo, K - factor
  capital y otros representa un vector de otros
  posibles insumos (tierra, conocimiento, etc.).
• F () es una descripción matemática de la
  tecnología de producción, que combina insumos
  para obtener un producto.
• Eficiencia
• Eficiencia técnica (en términos físicos) -
  Obtención de la mayor cantidad posible de
  producto, a partir de un conjunto dado de
  insumos
• Es una medida de adecuación a las mejores
  prácticas de ingeniería.
• Eficiencia asignativa (en términos monetarios) -
  Obtención de un nivel dado de producto con la
  combinación de insumos de mínimo costo
• Implica usar señales de escasez (precios
  relativos en una economía de mercado) para
  asignar los recursos es decir, sustituir lo caro
  por lo barato.
• Eficiencia económica o total - La suma de ambos
  conceptos
• Eficiencia técnica y eficiencia asignativa.

Lo más eficiente desde el punto de vista técnico
o físico podría ser económicamente ineficiente
14
Medición de la eficiencia
10/39

• Funciones de producción
• Una empresa requiere insumos para obtener
  productos.
• Indicadores de productividad parcial atribuyen
  determinada producción a cierto insumo (clientes
  servidos por empleado).
• Funciones de costos
• Una empresa eroga costos para entregar productos.
• Costos medios prorratean los costos entre los
  insumos (por ejemplo, costo promedio del metro
  cúbico de agua entregada a la red).
• Productividad total de los factores
• Relación entre la producción y todos los insumos
  utilizados
• Cómo sumar los diferentes insumos utilizados en
  la producción?
• Se necesitan denominadores comunes.
• Los ponderadores son los precios (escasez y
  abundancia).

Con más de un insumo o producto, diferentes
índices de productividad parcial producirán
resultados ambiguos (fuertes en algunos
indicadores y débiles en otros), lo que hace
factible su uso oportunista
15
Fronteras de eficiencia
11/39

• Fronteras de eficiencia técnica
• en base a un conjunto de datos físicos de insumos
  y productos
• de muchas empresas que operan en ambientes
  operativos similares,
• se estiman funciones de producción
  (producción/insumos), y
• se identifican las unidades que están en la
  frontera de la eficiencia técnica (o sea, las que
  tienen las mejores prácticas).
• Fronteras de eficiencia económica o total
• a partir de un conjunto de datos físicos de
  productos y económicos de costos
• de muchas empresas que operan en ambientes
  operativos similares,
• se estiman funciones de costos (producción/costos)
  , y
• se identifican las unidades en la frontera de la
  eficiencia.

16
Fronteras de eficiencia
12/39

• El punto de referencia son los que mejor lo
  hicieron en el mundo real. No hay un ideal
  teórico de eficiencia sino que el método es capaz
  de establecer las mejores prácticas por
  comparación.
• Luego, esas mejores prácticas se usan como guía
  para la acción de las unidades relativamente
  menos productivas o más costosas.
• A la vez, las unidades que mejor se desempeñan,
  con la incorporación de avances tecnológicos y el
  uso de la información económica, van mejorando su
  eficiencia en el tiempo, por lo que las mejores
  prácticas no son fijas sino que van
  evolucionando.
• El objetivo de la comparación es causar cambios
  en la conducta interna (uso por la gerencia) o en
  los estímulos externos (uso por organismos de
  regulación y control) de los prestadores, para el
  ahorro de insumos físicos o mejor asignación de
  recursos económicos.

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Dificultades comunes
13/39
Información Entorno Técnicas Cantidad
Para poder realizar buenas comparaciones, se requiere información de calidad (objetiva, consistente y oportuna) (importancia crucial de contabilidad regulatoria) Es necesario poder eliminar de los costos bajo estudio las influencias de factores exógenos específicos de las condiciones locales, para que los resultados no sean sesgados Lo anterior implica el uso de sofisticadas técnicas de programación matemática y métodos econométricos, y buen criterio para el uso y la interpretación de los resultados Para aislar el impacto en el desempeño de factores exógenos específicos al entorno local, se requiere un conjunto grande de firmas bajo control independiente
18
Eficiencia y su medición
14/39

• "Eficiencia y su medición en prestadores de
  servicios de agua potable y alcantarillado" por
  Gustavo Ferro, Emilio Lentini y Carlos A. Romero
• la teoría y la práctica
• los indicadores de productividad parcial
  (físicos, financieros y económicos) y su uso para
  detectar mejores prácticas
• las diferentes técnicas que permiten mediciones
  de fronteras de eficiencia y
• ejemplos del uso regulatorio.

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Reformas en los 1950 y 1980
15/39

• A partir de la década de los 1950s y hasta
  mediados de los años 1980s, se puede observas
  tres abordajes complementarios con que se buscaba
  mejorar el desempeño de las compañías estatales
• 1950-70
• Diagnóstico Existiría un déficit en la capacidad
  física y humana de las firmas.
• Propuesta Fortalecer las capacidades internas de
  las compañías a través de programas de asistencia
  tecnológica, modernización de equipamientos y
  desarrollo de programas de capacitación de sus
  directivos y empleados.
• 1970-80
• Diagnóstico La raíz de los problemas se ubica
  en i) la falta de metas claras a fin de
  establecer la responsabilidad de los directivos
  y ii) la inexistencia de autonomía y facultades
  suficientes para alcanzar dichos objetivos.
• Propuesta Determinar con precisión las misiones
  y deberes de la entidad (y sus directivos),
  otorgándole facultades y autonomía necesarias
  para poder alcanzar esos fines, procurando evitar
  la interferencia política en las operaciones
  cotidianas (autonomía jurídica, contratos de
  desempeño, etc.).

21
Reformas en los 1950 y 1980
16/39

• (Continuación tres abordajes complementarios)
• Hasta mediados de los años 1980 (se aplicó sólo
  de manera esporádica)
• Diagnóstico Lo que hace falta es el apoyo
  político de los grupos interesados en promover la
  eficiencia en el desempeño de las compañías
  estatales (como por ejemplo, contribuyentes,
  inversores privados y clientes).
• Propuesta Se necesita movilizar y dotar de
  cierta dosis de poder a esos grupos de manera que
  puedan presionar a la empresa para que sea
  eficiente. Además, se requiere generar más y
  mejor información con fines estadísticos y de
  comparación de desempeño.
• La conclusión de esas reformas previas a la era
  de las privatizaciones, era que los esfuerzos
  debieran concentrarse en i) consolidar la
  autonomía de las compañías estatales ii)
  incrementar su profesionalización y iii)
  minimizar las interferencias políticas.
• Esto conlleva a aplicarles el régimen de las
  sociedades privadas, dotándolas con personería
  jurídica y estados contables separados,
  directorio propio, etc., lo que se conoce como
  corporativización.

22
Corporativización
17/39

• El Estado utiliza figuras empresariales o
  societarias para liberarse de los controles y
  limitaciones propios de la administración
  pública
• Las compañías se rigen por la normativa diseñada
  para firmas privadas.
• No se les aplican las normas estatales sobre
  procedimientos administrativos, contrataciones de
  obras y servicios, régimen del personal, obras
  públicas, y otras que regulan la actuación de los
  organismos públicos.
• Con esto se busca dotar a las empresas estatales
  de mayor flexibilidad en sus acciones para
  obtener mayores niveles de eficiencia.
• Pero
• Las normas de objetividad, transparencia o
  publicidad propios del derecho público NO son
  contrarias a la eficacia, más bien, la promueven.
• Se pretende, por un lado, desarrollar funciones
  públicas y administrar fondos estatales, y por el
  otro, gozar de inmunidad frente a las normas
  especialmente diseñadas para asegurar eficiencia
  y evitar desvíos en estas actividades.
• Como se trata de empresas públicas y no privadas,
  esa ausencia de controles públicos no será
  reemplazada por las reglas de actuación propias
  del mercado.

Tendencia conocida como huida del derecho público
Se disfruta de las ventajas del régimen público
(garantía de solvencia) y del privado (libertad
de acción) pero sin soportar sus limitaciones
23
Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Los años noventa
18/39

• Desde mediados de los 1980, el tema del fomento
  de la eficiencia en los prestadores públicos ha
  estado casi ausente del debate sectorial.
• Por qué? La estrategia de reformas impulsada en
  los años 1980 y 1990 estuvo fuertemente
  focalizada en la incorporación del sector
  privado.
• Como resultado, el debate sobre las políticas
  públicas para el sector se centró, casi
  exclusivamente, en torno a la participación
  privada.
• Y en cuanto a fomento de la eficiencia de los
  prestadores públicos, las propuestas tenían mucho
  en común con el objetivo anterior
  (privatización)
• separación de funciones institucionales y
  regulación económica,
• obligación de cotizar una parte de sus acciones
  en la bolsa,
• convenios de desempeño entre el gobierno y el
  directorio de la empresa,
• contratación de servicios con terceros o
  externalización,
• introducción de alguna forma de competencia
  (amenaza de privatización),
• análisis comparativo con otros prestadores
  (benchmarking),
• contratos de gestión, arrendamiento o de otro
  tipo con operadores privados,
• convenios de cooperación horizontal con empresas
  exitosas de otros países,
• transferencia de la responsabilidad de prestación
  a otros niveles de gobierno, etc.

25
Y cuáles fueron los resultados?
19/39

• Hubo algunos avances en la cobertura de los
  servicios, desinfección del agua, tratamiento de
  las aguas servidas, productividad laboral,
  introducción de nuevas tecnologías, reajustes
  tarifarios, y sobre todo, adopción de nuevos
  marcos legales y reorganización sectorial.
• Pero persisten graves deficiencias en la
  prestación, los avances han sido lentos, la
  expansión se ha desacelerado, se conservan
  diferencias significativas entre (y dentro de)
  los países, y la región continúa presentando un
  alto grado de exclusión de los servicios.
• La participación privada no ha logrado
  masificarse en la región (en su auge alcanzó
  entre 8 y 15 de la población urbana, en
  comparación con un 5 en el resto del mundo).
• Desde entonces, por varias razones, muchos
  operadores privados internacionales se han
  retirado de los países de la región.
• Algunos servicios han sido reestatizados
  (Argentina, Bolivia, Uruguay, etc.).
• Se ha producido un debilitamiento de las
  entidades de regulación.
• El único país de la región con prestación privada
  masiva es Chile.

En la Argentina antes de los 1990, prestadores
privados (principalmente cooperativas y
asociaciones vecinales) abastecían un 20 de la
población, hacia principios de los 2000, un 70,
y ahora un 30
26
Participación privada
20/39

• Aunque muchos argumentos indican que las empresas
  privadas de agua deberían ser más eficientes que
  sus contrapartes públicas, los estudios empíricos
  proporcionan evidencia ambigua sobre los efectos
  del tipo de propiedad sobre la eficiencia en este
  sector particular
• No habría diferencias estadísticamente
  significativas en cuanto a la eficiencia entre
  empresas públicas y privadas en este sector.
• Corresponde realizar una evaluación caso por caso
  de sus ventajas y desventajas.
• En este sector, la eficiencia depende más de
  condiciones institucionales y estructurales del
  entorno que del tipo de propiedad.
• En qué condiciones es más probable que se dé
  participación privada relevante y sustentable,
  tanto en operación como en inversión?
• Sistemas maduros que ya son relativamente
  eficientes y rentables.
• Que ya han alcanzado una cobertura de redes casi
  universal.
• Cuando el énfasis se centra en tratamiento de las
  aguas servidas.

Una serie de unos 20 estudios en los EE.UU.,
1976-2003
27
Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

28
Nuestro trabajo hasta la fecha
21/39

• Análisis de experiencias de empresas públicas
  exitosas
• Por ejemplo, Empresa Metropolitana de Obras
  Sanitarias (EMOS), Chile.
• Análisis de experiencias nacionales, con atención
  a factores endógenos y exógenos, y visión
  histórica de largo plazo
• Principalmente Argentina y Chile, y también
  Colombia y Perú.
• Participación en las discusiones de los marcos
  regulatorios para prestadores estatales y
  municipales
• Por ejemplo, Agua y Saneamientos Argentinos
  (AySA), Argentina.
• Sistematización de lo anterior con énfasis en
  gobernabilidad de prestadores estatales
• Fomento de la eficiencia en prestadores
  sanitarios estatales la nueva empresa estatal
  abierta (Juan Pablo Bohoslavsky, 2011).
• Regulación de prestadores de propiedad del Estado
  y municipales
• Dos estudios en curso.

29
Conclusiones iniciales
22/39

• Priorización del sector en términos tanto de
  construcción y respeto de instituciones sólidas y
  estables, como de asignaciones presupuestarias.
• Alta calidad del aparato estatal, con capacidad
  de implementar en forma efectiva políticas
  públicas complejas, y bajo nivel de corrupción.
• Separación de funciones institucionales es
  altamente recomendable
• Puesto que las empresas son fácilmente
  capturables, sea por políticos, sindicatos,
  burocracia, inversores o grupos de interés
  especial.
• Independencia efectiva de los organismos de
  control y regulación
• Proceso de designación transparente, abierto y
  participativo
• Nombramiento por plazo fijo, en base a criterios
  profesionales.
• Con garantías de estabilidad que eviten
  remociones sin causa.
• Control de conflictos de interés (restricciones
  al empleo posterior).
• Con la participación tanto del poder ejecutivo
  como del legislativo.
• Con el mayor rol del legislativo en la
  supervisión de los entes de control.

Independencia efectiva no se puede garantizar por
ley depende de cultura política (gobernabilidad)
30
Conclusiones iniciales
23/39

• Un grado razonable de autonomía institucional de
  los prestadores
• Con el fin de resistir o minimizar presiones para
  cambios radicales en políticas públicas que
  podían dañar la base técnica de la prestación.
• Estabilidad laboral en los puestos gerenciales y
  profesionales
• Con lo que se preserva la memoria institucional,
  se profesionaliza la actividad y se mantienen en
  perspectiva los objetivos de largo plazo.
• Eficientes políticas de gestión dentro de las
  empresas
• Evaluación económica de decisiones intercambio
  de conocimientos entre unidades selección de
  gerentes en base a aptitudes técnicas y capacidad
  de liderazgo y manejo de recursos humanos, con
  énfasis en carrera funcionaria, incentivos,
  capacitación, condiciones laborales y ética.
• Y tal vez lo más importante, políticas
  macroeconómicas sanas
• Para que los servicios sean sustentables, las
  economías deben crecer para poder generar, a
  través de salarios e impuestos, recursos para
  pagarlos.

31
Autofinanciamiento y eficiencia
24/39
Varios estudios enfatizan la relación entre la
sustentabilidad financiera y la eficiencia

• Infraestructura y equidad social Experiencias
  en agua potable, saneamiento y transporte urbano
  de pasajeros en América Latina (2012).
• Contabilidad regulatoria, sustentabilidad
  financiera y gestión mancomunada temas
  relevantes en servicios de agua y saneamiento
  (2009).

32
Autofinanciamiento y eficiencia
25/39

• Reduce presión sobre los presupuestos públicos
• Permitiendo dirigir los recaudos impositivos a
  sectores más difíciles de financiar con cargos
  directos.
• Genera incentivos para una mayor eficiencia
  empresarial (control de ingresos y costos)
• Al crear una relación directa entre ingresos y
  servicios prestados (clientes servidos y
  volúmenes suministrados, recolectados y
  tratados).
• Entrega una señal más clara a los usuarios sobre
  el costo real de los servicios (con
  micro-medición), incentivando su uso más
  racional
• La demanda de los servicios es bastante elástica
  con respecto a las tarifas.
• Hace que la prestación sea menos vulnerable a los
  vaivenes del contexto macroeconómico
• Importancia de micro-medición hace posibles
  reajustes tarifarios que consideren condiciones
  socioeconómicas de los consumidores.

33
Escala de prestación y eficiencia
26/39
Varios estudios enfatizan la relación entre la
escala de prestación y la eficiencia

• Economías de escala en los servicios de agua
  potable y alcantarillado (2010).
• Experiencias relevantes de marcos
  institucionales y contratos en agua potable y
  alcantarillado (2010).
• Servicios de agua potable y alcantarillado
  lecciones de las experiencias de Alemania,
  Francia e Inglaterra (2010).

34
Escala de prestación y eficiencia
27/39

• Aprovechamiento de las economías de escala
• Hay claras economías de escala (menores costos
  unitarios) en empresas que abastecen hasta por lo
  menos 1 millón de habitantes (y muy probablemente
  estas economías no se agotan pasado este umbral).
• Mayor sustentabilidad financiera y social
• Regionalización/agregación facilita la aplicación
  de subsidios cruzados (geográficos) e impide el
  descreme del mercado.
• Mejor calidad de actividades de control,
  fiscalización y regulación
• Es factible controlar o regular bien más de dos
  o tres docenas de prestadores?
• Mayor concordancia entre las áreas de servicio y
  las cuencas
• Facilita el manejo de cuencas de donde se capta
  el agua.
• Mejores incentivos para el control de la
  contaminación hídrica.
• Coordinación entre extracciones de agua y
  descargas de aguas residuales.

35
Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

36
Empresa pública abierta
28/39

• Esta propuesta postula que la eficiencia debe
  promoverse
• no por medio de la corporativización y huida del
  derecho público sino
• fundarse en los vectores de
• jerarquía supranacional del derecho humano al
  agua en el marco de un uso racional y
• democratización de la gestión del prestador
  plasmada en directivas de experiencia,
  conocimiento, independencia, participación,
  transparencia y rendición de cuentas.

37
Concepto de empresa abierta
29/39

• La propuesta hace una clara diferenciación entre
• Modelo de compañía pública cerrada (aislada de
  la participación ciudadana) que colapsó en los
  años 1980.
• Modelo de empresa pública abierta que aspira a
  prevenir desvíos en la operación empresarial y
  conductas abusivas de las autoridades a través
  de
• Medidas destinadas a asegurar la independencia de
  órganos de regulación y control.
• La participación (a través de varios medios) de
  los usuarios tanto en gestión (interna) de la
  empresa como en funciones (externas) de
  planificación, regulación y control
• Con resguardos para que los mecanismos de
  participación no reproduzcan problemas de
  representatividad de las estructuras de poder y
  élites preexistentes.

38
Nuevas formas de participación
30/39

• Por ejemplo, en el caso de contrataciones
  significativas y programadas
• La participación no debe limitarse a una etapa
  posterior a la definición de condiciones del
  contrato, donde su incidencia disminuye.
• Por el contrario, se propone permitir una
  intervención oportuna (previa a la resolución).
• No se limita a la publicidad y difusión del
  proyecto de las bases de la contratación, seguida
  por la recepción de observaciones.
• Sino que incluye la invitación a un número
  determinado de usuarios, sorteados en base a su
  padrón, para que todos ellos brinden sus aportes,
  observaciones y propuestas. Este mecanismo de
  sorteo aleatorio
• Es útil para evitar el problema de participación
  selectiva (sólo algunos sujetos con intereses
  especiales terminan interviniendo en esos
  procedimientos).
• En particular, para generar en los usuarios una
  valiosa cultura de pertenencia e integración a
  partir del carácter potencial y abierto de la
  participación.

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Designación de los directivos
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• En una compañía descentralizada (personalidad
  jurídica y patrimonio propios, autonomía
  funcional, etc.), los incentivos a la eficiencia
  dependen de la relación real entre sus directivos
  y las autoridades
• Para impedir la captura del directorio por las
  autoridades políticas se requieren procedimientos
  objetivos de designación de los directivos
• Nombramiento mediante procedimientos competitivos
  y públicos
• El ámbito laboral específico (su actividad
  previa) del cual provienen (o no deben provenir)
  los posibles directores.
• Considerar opinión fundada de la sociedad civil?
• Una opción puede ser buscar un equilibrio entre,
  por un lado, directores nombrados en base a
  procedimientos competitivos y públicos, y por el
  otro, aquellos designados discrecionalmente por
  la autoridad política.
• Derecho a la permanencia en el cargo.
• Ausencia de remoción discrecional
• La remoción requiere una causa seria y
  comprobable.
• Y para asegurar un equilibrio responsabilidad
  personal por los desvíos.

La protección de los directores contra presiones
externas se extiende, transitivamente, al nivel
ejecutivo o gerencial de la empresa
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Responsabilidad de los directivos
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• La responsabilidad de la compañía como persona
  jurídica por incumplimientos de obligaciones
  propias del servicio
• Constituye una garantía frente a los usuarios.
• Pero, en términos de incentivos a la eficiencia,
  no conecta las decisiones de los directivos de la
  empresa con sus consecuencias.
• Si se trata de una empresa pública, la sanción
  para ser efectiva debe ser personal y no
  institucional
• De otro modo, los beneficios del acto indebido
  benefician al infractor o culpable, y los costos
  son estatales.
• De aquí que se requieren reglas claras,
  previsibles y transparentes en materia de
  responsabilidad de los directivos y personal en
  general.
• Es fundamental que la sanción tenga una magnitud
  tal que el riesgo de ser sujeto a ella elimine
  las ventajas de violar las normas.

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Régimen laboral de empleados
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• Qué régimen laboral de los empleados es más
  conducente a la eficiencia en prestadores que
  desarrollan actividades de interés público y
  administran fondos estatales?
• Régimen laboral privado - se caracteriza por la
  libre elección de los empleados y su falta de
  estabilidad esto es, la posibilidad de su
  remoción sin causa (seguida de indemnización)
• Genera incentivos a la fidelidad al empleador,
  quién internaliza los beneficios y costos de sus
  decisiones empresariales, y por ello su
  utilización es adecuada cuando la compañía
  desarrolla actividades en mercados competitivos.
• Régimen laboral público - reglas de selección
  públicas y competitivas sobre la base de la
  idoneidad, responsabilidad personal por el
  desarrollo de las labores y permanencia en el
  puesto mientras dure la buena conducta
• La estabilidad en el empleo es una garantía
  pensada a favor del prestador y sus fines y no
  tanto del individuo
• Procura asegurar protección de los empleados
  contra presiones externas y sujetarlos a las
  normas que orientan la labor del prestador a
  favor del interés público.

44
Régimen laboral de empleados
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• En una entidad fuertemente regulada, que no se
  limita a un fin de lucro, sino que tiene
  asignadas competencias y finalidades públicas
  esenciales, el régimen laboral público aseguraría
  de mejor manera
• la independencia de empleados frente a presiones
  externas
• la profesionalización de la actividad
• la prevención de los desvíos y por consiguiente,
• la promoción de la eficiencia.
• Pero el sometimiento de sus empleados a un
  sistema laboral privado no constituye un
  incentivo a la eficiencia, pues sustituye lealtad
  a la institución por temor al directivo con
  potestades de remoción.
• Al mismo tiempo, es deseable que los directores
  de la compañía dispongan de facultades para
  contratar personal y fijar condiciones laborales,
  pero con garantías adecuadas contra abusos de
  poder.

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Control integrado
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• Es esencial evitar los desvíos antes de que se
  produzcan
• Los sistemas de control que se centran en
  responsabilidad por daños consumados han
  demostrado ser ampliamente ineficaces, por
• La duración de los procedimientos de verificación
  de la responsabilidad.
• La incapacidad de los responsables de reparar los
  perjuicios causados.
• Órganos de control deben poder paralizar la
  ejecución de decisiones que se aparten
  ostensiblemente de las regulaciones aplicables
• Por ejemplo, podría establecerse que frente a la
  observación efectuada por el órgano de control
  interno, la ejecución de la medida quede demorada
  y dé lugar a instancias más exigentes de
  escrutinio.
• Ante el desacuerdo correspondería que el
  directorio de la empresa dicte una resolución de
  insistencia que habilitaría la ejecución pero
  sujeto a
• delimitación de la responsabilidad directa de los
  firmantes por el eventual perjuicio que pueda
  derivarse del acto observado y
• difusión de la observación y su remisión al
  organismo de control externo.

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Control de la corrupción
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• La propuesta del sistema descentralizado de
  control de la corrupción busca mejorar la
  rendición de cuentas y se basa en
• La ley de demandas falsas (False Claims Act) de
  los EE.UU. de 1863
• Regula el sistema de recompensas económicas por
  denuncias de corrupción.
• Acuerdo del Ayuntamiento de Monterrey (México,
  2007) que establece las bases generales para
  otorgar gratificación económica a ciudadanos que
  denuncien a servidores públicos y en cuya
  resolución se demuestre que son ciertos los
  hechos denunciados.
• Con necesarias adaptaciones al contexto cultural,
  político y jurídico de la región y a las
  características del sector de agua potable y
  saneamiento.
• Elementos centrales de la propuesta
• El reconocimiento de una recompensa económica a
  favor del denunciante de un acto de corrupción
  concreto.
• Protección de los denunciantes (confidencialidad
  de datos personales).

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Control de la corrupción
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• Qué debe demostrar el denunciante?
• Cierto conocimiento real del objeto de su
  presentación y debe referirse a hechos dolosos
  (no hechos culposos ni cuestiones tributarias).
• Se requiere una condena para el pago de la
  recompensa?
• EE.UU. Sí, pero lo importante es que los hechos
  de la denuncia sean en esencia los mismos que
  justifican finalmente la aplicación de la
  sanción.
• Es esto factible en países que presentan un alto
  grado de corrupción sin aplicación real de
  sanciones? Puede ser suficiente un acto
  administrativo que reconozca la veracidad de la
  denuncia, la buena fe del denunciante y su
  contribución real a la investigación (Monterrey,
  resolución administrativa).
• La determinación del monto base para la
  recompensa
• El daño que se frustró gracias a la denuncia
  puede no coincidir con los activos efectivamente
  recuperados.
• Sería apropiado articular ambos montos, de manera
  tal de no cargar al denunciante con el riesgo de
  la efectiva recuperación de los bienes.

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Control de la corrupción
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• Quién es el obligado al pago de la recompensa?
• La persona que corrompió al funcionario así como
  éste último.
• Si ambos no logran cubrir el monto de la
  recompensa, el Estado debería reconocerle al
  denunciante un privilegio mínimo sobre los
  activos recuperados y si nada se recupera, pagar
  una suma mínima de consuelo.
• A qué organismo debería canalizarse la denuncia?
• Normalmente, directamente ante un órgano
  judicial.
• En algunos casos, ante el ente regulador,
  organismos de administración pública o el mismo
  prestador.
• A fin de reducir el riesgo de que sea el propio
  agente corrupto quien decida acerca de la
  seriedad de la denuncia, podría estudiarse la
  viabilidad de crear, una comisión integrada por
  representantes de diversos organismos de control
  y otras organizaciones (como por ejemplo,
  tribunal de ética del colegio de abogados,
  asociaciones de usuarios, parlamentarios, etc.).

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Contenido de la presentación

• Introducción.
• Qué es la eficacia?
• Qué es la eficiencia y cómo se mide?
• Reformas entre los años 1950 y 1980
  corporativización.
• Los años 1990 y participación del sector privado.
• Nuestro trabajo hasta la fecha y sus conclusiones
  iniciales.
• Propuesta de la nueva empresa estatal abierta
• Designación de los directivos.
• Régimen laboral.
• Control integrado.
• Control de la corrupción.
• Nuestro trabajo actual.

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Nuestro trabajo actual
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• Los marcos regulatorios adoptados en la región
  han sido diseñados con el propósito específico de
  regular a compañías privadas.
• Pero estos marcos se están aplicando a
  prestadores estatales o municipales que tienen
  incentivos muy distintos a los de las compañías
  privadas
• Muy a menudo, las empresas públicas (o sus
  propietarios) tienen una aversión a elevar las
  tarifas, por consideraciones políticas.
• Muchos reguladores carecen de autoridad real para
  ejercer una supervisión de los prestadores.
  Debido a la asimetría de poder, la empresa
  (apoyada por otros poderes del ejecutivo)
  simplemente puede ignorar los mandatos
  regulatorios.
• En otros casos, se presentan conflictos similares
  debido a la autonomía municipal, que se agravan
  por la fragmentación de los prestadores.
• Muchos prestadores se mueven en un ambiente de
  escasez de recursos que hace que en la práctica
  no pueden cumplir con los mandatos regulatorios.
• Esto exige revisar la naturaleza de la regulación
  y adecuarla a los incentivos y situaciones
  reales
• Dos investigaciones en curso (posiblemente taller
  con ADERASA/AFERAS).

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Muchas gracias por su atención!

• XXII Jornadas Nacionales de Actualización
  Doctrinaria
• (Salta, Provincia de Salta, Argentina, 25 al 27
  de septiembre de 2012)
• Por Andrei S. Jouravlev
• Oficial para Asuntos Económicos, División de
  Recursos Naturales e Infraestructura, Comisión
  Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
  de las Naciones Unidas (e-mail
  andrei.jouravlev_at_cepal.org)