ETICA EN EL SERVICIO PUBLICO Mauricio Merino CIDE.

1
El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva
Función Pública
2
Retos y oportunidades del SPC desde la visión
normativa

• Dr. Miguel Ángel Cedillo

3
Retos y Oportunidades
En esta presentación veremos

1. Por qué es importante el SPC y su impacto desde
   el punto de vista normativo.
2. Qué áreas de oportunidad podemos identificar
   desde el punto de vista normativo.
3. Conclusiones.

4
Retos y Oportunidades

• Por qué es importante el SPC y su impacto
  normativo.
• Los valores de imparcialidad, mérito, lealtad,
  eficiencia y responsabilidad son propios de la
  convivencia social. La gobernabilidad depende de
  la calidad del sistema institucional y de las
  capacidades de gobernación de los actores
  sociales (Prats I Catala).
• En la transición democrática mexicana el servicio
  profesional de carrera es un paso necesario e
  ineludible para fortalecer las instituciones y
  organizaciones públicas.

5
Retos y Oportunidades
Por qué es importante el SPC y su impacto
normativo.

• Las nuevas condiciones democráticas y el
  debilitamiento del presidencialismo constituyen
  factores decisivos para superar la subcultura de
  las lealtades personales e implantar una cultura
  de lealtad institucional.
• Establecer nuevas condiciones jurídicas para
  regular las relaciones del Estado con los
  servidores públicos.
• Generar las condiciones administrativas que
  orienten el servicio público a resultados en una
  cultura de eficiencia, transparencia y desarrollo
  profesional.

6
Retos y Oportunidades
Por qué es importante el SPC y su impacto
normativo.
De conformidad con el artículo 1o de la LSPC,
ésta tiene por objeto establecer las bases para
la organización, funcionamiento y desarrollo del
Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las
dependencias de la Administración Pública Federal
Centralizada. La Ley concibe al servicio
profesional como un Sistema, que será dirigido
por la Secretaría de la Función Pública y cuya
operación correrá a cargo de las dependencias de
la APF. El Sistema es un mecanismo para
garantizar la igualdad de oportunidades en el
acceso a la función pública con base en el
mérito.
7
Retos y Oportunidades

• Por qué es importante el SPC y su impacto
  normativo.
• La expedición de la LSPC complementada con su
  Reglamento representa la instauración de un nuevo
  régimen jurídico para los servidores públicos en
  México.
• De acuerdo a la fracción XIV, del apartado B, del
  artículo 123 constitucional los trabajadores de
  confianza sólo gozarán de las medidas de
  protección al salario y de los beneficios de la
  seguridad social, mas no de estabilidad en el
  empleo.
• La LSPC es el primer ordenamiento jurídico que le
  reconoce a un tipo de trabajadores de confianza
  que serán los servidores públicos de carrera,
  derechos fundamentales de carácter laboral tales
  como estabilidad en el servicio, así como a
  recibir una indemnización cuando hayan sido
  despedidos de manera injustificada.

8

• Por qué es importante el SPC y su impacto
  normativo
• Los trabajadores a los que se les reconocen
  derechos son los servidores públicos de carrera,
  es decir aquéllos que hayan obtenido su
  nombramiento cumpliendo los requisitos que al
  efecto establecen la Ley y el Reglamento del
  Servicio Profesional de Carrera.
• La ley no otorga a estos servidores públicos
  inamovilidad como a los trabajadores de base,
  sino que les da permanencia sujeta a su
  desempeño.
• Este concepto implica que si un servidor público
  de carrera no cumple con las obligaciones
  establecidas en el artículo 11 de la LSPC no
  tiene un desempeño eficiente no aprueba sus
  evaluaciones o no certifica las capacidades
  necesarias para su permanencia, entonces puede
  ser separado de manera justificada.

9

• Por qué es importante el SPC y su impacto
  normativo.
• Esto nos lleva al problema de dilucidar la
  naturaleza jurídica de la LSPC.
• La primera impresión que se tiene al leer el
  dictamen de la LSPC es de que trata de una norma
  administrativa y no laboral, ya que no se funda
  en el artículo 123 constitucional.
• Sin embargo al analizar la Ley, la cual remite a
  normas, instancias y procedimientos laborales se
  concluye que desborda el carácter administrativo
  y entra a lo plenamente laboral.
• Con esto se llenaría en parte, la laguna jurídica
  existente en cuanto a la regulación de las
  condiciones laborales de los trabajadores de
  confianza.

10

• Áreas de Oportunidad.
• La implantación del SPC requiere de un marco
  normativo que garantice la estabilidad en el
  empleo y la posibilidad de una carrera
  administrativa a los servidores públicos. Para
  ello es necesario reformar el marco normativo
  laboral, revisar las estructuras que tienen la
  encomienda de su operación, así como la propia
  LSPC y su Reglamento. En tal virtud se analizarán
  los siguientes aspectos
• Diseñar una reforma constitucional para darle
  sustento al SPC
• La reforma a la Ley Federal de los Trabajadores
  al Servicio del Estado
• Una propuesta estructural para fortalecer
  institucional y orgánicamente el Sistema de
  Servicio Profesional de Carrera, y
• Revisar la LSPC y su Reglamento para mejorar y
  agilizar sus subsistemas y procedimientos.

11

• Los elementos que integrarían una reforma
  constitucional sobre
• esta materia serían a grandes rasgos los
  siguientes
• Reconocer al Servicio Profesional de Carrera
• Que se considere a los servidores públicos de
  carrera, como un tipo de trabajadores de
  confianza con características y derechos propios
• Que se reconozca a las instituciones y órganos
  del Sistema de Servicio Profesional de Carrera
• La posibilidad de que las entidades federativas
  establezcan sistemas semejantes para sus
  servidores públicos.
• Blindar jurídicamente el SPC.

12

• Resulta evidente que en el artículo 123,
  Apartado B de la Constitución Federal no está
  contemplado el SPC, ni los servidores públicos de
  carrera, ni las instituciones (principios, normas
  y órganos) que le dan vida a este sistema.
• Para ello, sería conveniente adicionar la
  fracción XIV, del artículo 123, para definir a
  los servidores públicos de carrera como un grupo
  específico dentro de los trabajadores de
  confianza, señalar las características
  principales de su régimen jurídico, el cual se
  regula por una Ley específica así como su
  derecho a la permanencia (que no inamovilidad)
  sujeta a buen desempeño, capacitación y
  certificación de sus capacidades.

13

• En cuanto a las instituciones es conveniente que
  se tenga un reconocimiento de los principios que
  sustentan el SPC, señaladamente los de mérito e
  igualdad de oportunidades.
• Así mismo, establecer que el régimen jurídico
  laboral de los servidores públicos de carrera se
  regulará a través de una norma específica, en
  donde además se establecerán los órganos,
  subsistemas y procedimientos encargados de su
  operación.

14

• Es importante que se abra la puerta a que las
  entidades federativas desarrollen sus propios
  Sistemas de Servicio Profesional, para lo cual es
  indispensable señalar los principios e
  instituciones mínimas a que deberán sujetarse.
• En tal virtud, se podría reformar la fracción
  VI, del artículo 116 constitucional, para que se
  pudieran expedir leyes que sustentaran sistemas
  semejantes, respetando la atribución de las
  legislaturas locales para emitir leyes que
  regulen las relaciones de trabajo entre los
  estados, los municipios y sus trabajadores.

15

• El sustento constitucional del SPC se
  constituiría en un dique a las tentaciones
  políticas que pretendieran abrogar la ley a
  través de un proceso legislativo ordinario. Al
  consagrarse constitucionalmente se tendría que
  seguir el proceso establecido en el artículo 135
  constitucional que requiere de una mayoría
  calificada en el Congreso de la Unión (las dos
  terceras partes de los individuos presentes), así
  como la mayoría de las legislaturas estatales.
• Si bien la reforma constitucional que diera
  sustento al SPC tendría que pasar por este
  proceso, una vez establecido, se constituiría en
  un blindaje para evitar su abrogación
  legislativa.

16

• En la propuesta para la reforma de la Ley
  Federal de los Trabajadores al Servicio del
  Estado se distinguen tres cuestiones principales
• Que se reconozca en esta ley a los servidores
  públicos de carrera
• Que se establezcan salas específicas en el
  Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje para
  resolver las controversias entre los servidores
  públicos de carrera y las dependencias, y
• Que se establezca un proceso específico para
  resolver estas controversias.

17

• La actual Ley Burocrática sólo reconoce a los
  trabajadores de base y excluye expresamente a los
  de confianza. Con la aparición de la LSPC se hace
  necesario que se reconozca en la norma laboral a
  los servidores públicos de carrera, como un tipo
  especial de trabajadores de confianza que sí
  tienen derechos y que deben ser protegidos por
  las instituciones correspondientes.
• La tradicional clasificación de los trabajadores
  al servicio del Estado como de base y confianza
  se ha roto y tiene que reconsiderarse.

18

• Se debe revisar la actual integración de las
  salas del Tribunal Federal de Conciliación y
  Arbitraje, ya que su actual conformación no
  responde a las necesidades que impone el SPC.
• Las salas se integran por tres magistrados, uno
  representante del Gobierno, otro por los
  sindicatos burocráticos y el tercero designado
  por los dos anteriores. Los servidores públicos
  de carrera como trabajadores de confianza no
  tienen sindicato, por lo tanto serían sometidos a
  una jurisdicción inadecuada.
• Al respecto, sería conveniente establecer salas
  específicas con una integración diferente, con
  juzgadores especializados.

19

• Sería deseable establecer asimismo un proceso
  específico para dirimir las controversias entre
  los servidores públicos de carrera y las
  dependencias en el Tribunal Federal Burocrático.
• Dada las características procesales y su
  centralización los juicios son lentos. Al
  respecto, se podría diseñar un proceso más ágil,
  desconcentrado y expedito que, respetando los
  derechos procesales de las partes, le permitiera
  al Tribunal Burocrático tramitar y resolver las
  controversias en un tiempo más corto.

20

• Una propuesta estructural para fortalecer
  institucional y orgánicamente el Sistema de
  Servicio Profesional de Carrera.
• Si bien es un acierto que la operación del SPC
  sea desconcentrado en las dependencias de la APF
  a través de los Comités de Profesionalización y
  de Selección, podría pensarse en una estructura
  más eficaz que pudiera fortalecer el SPC.
• Al respecto, la doctrina jurídico-administrativa
  ha identificado a los Departamentos
  Administrativos como órganos de la Administración
  Pública Centralizada con funciones técnicas y no
  políticas. Las funciones que tienen que ver con
  la planeación, regulación y control del SPC, se
  podrían encargar a un Departamento que dependiera
  directamente del Ejecutivo Federal. Además esta
  figura está prevista constitucional y legalmente.

21

• Por otra parte, los temas de formación y
  certificación de las capacidades de los
  servidores públicos de carrera son asuntos
  prioritarios para la adecuada operación del SPC.
  Es claro que se tiene que diseñar e implementar
  políticas para la capacitación, desarrollo y
  certificación de dichos servidores.
• La existencia de una instancia coordinadora de
  estas funciones, que establezca normas, que apoye
  a las dependencias en estas tareas y que a la
  postre certifique o autorice a las instancias
  certificadoras sería un avance importante.
• La propuesta es crear un organismo público
  descentralizado, con autonomía jurídica,
  presupuestal y administrativa para desarrollar
  estas funciones y para poder suscribir convenios
  con instituciones educativas nacionales y
  extranjeras.

22

• Revisar la LSPC y su Reglamento para mejorar y
  agilizar sus subsistemas y procedimientos. Entre
  los aspectos a revisar cabe destacar
• Flexibilizar y precisar los procedimientos que se
  contemplan en el Subsistema de Ingreso.
• Normalizar las capacidades públicas.
• Revisar los procedimientos del Subsistema de
  Separación sobre todo el aplicable por
  incumplimiento de las obligaciones.

23

• Establecer mecanismos de ingreso más ágiles y
  flexibles, que respetando los principios de
  mérito e igualdad de oportunidades les ofrezca a
  las dependencias opciones para ocupar las
  vacantes.
• Definir algunos aspectos de la selección como el
  veto del superior jerárquico estableciendo las
  causas válidas para ejercerlo.
• Señalar un período de prueba para obtener la
  titularidad del nombramiento una vez ganado el
  concurso, para todos los puestos y no sólo para
  los enlaces.
• Establecer un período mínimo de permanencia en
  los puestos una vez ganado el concurso, para
  evitar el aspirantismo.

24

• Normalizar las capacidades públicas.
• Se hace necesario para dar solidez jurídica a
  los procedimientos que involucran la evaluación y
  certificación de capacidades, que éstas sean
  normalizadas. Esto quiere decir, que a través de
  comités especializados se definan sus contenidos,
  características y niveles para aplicar a los
  diferentes puestos.
• La experiencia tanto nacional como internacional
  demuestran la necesidad de establecer normas para
  las capacidades. Una instancia encargada
  específicamente de esta función como lo sería el
  organismo público descentralizado propuesto,
  apoyaría a la implantación y fortalecimiento del
  SPC presidiendo los comités, generando las normas
  y dando las bases para su certificación.

25

• Revisar los procedimientos del Subsistema de
  Separación sobre todo el aplicable por
  incumplimiento de las obligaciones que impone la
  LSPC (art. 60, fracción IV y 75, fracción IX).
• Debido a las imprecisiones de la LSPC, el
  Reglamento tuvo que desarrollar tres
  procedimientos para la separación de los
  servidores públicos de carrera. Normalmente
  hubieran sido suficientes dos que resolvieran las
  causas de terminación y de rescisión.
• Sin embargo, se tuvo que reglamentar uno
  específico que es sumamente complejo e involucra
  dos procesos uno administrativo y otro laboral,
  ya que debe haber una valoración de la Secretaría
  de la Función Pública y además la sustanciación
  ante el Tribunal Federal de Conciliación y
  Arbitraje.

26

• Conclusiones.
• La implantación del SPC es un elemento
  fundamental para fortalecer la institucionalidad
  democrática del país. La transición que vivimos
  requiere del desarrollo de instituciones que le
  den plena vigencia a la vida democrática y
  ciudadana. Una de estas instituciones es el SPC.
• Se requiere la institucionalización de un Sistema
  que permita seleccionar, inducir, certificar,
  capacitar, evaluar y mantener a los buenos
  servidores públicos. Este Sistema debe ser
  planeado pero flexible orientado a resultados
  claro en sus partes y alcances, y sólido
  jurídicamente para permitir su adecuada
  implantación, control, retroalimentación y mejora.

27

• Conclusiones (continuación).
• El identificar con claridad los retos, así como
  diseñar adecuadamente las políticas públicas para
  enfrentarlos, resulta una labor prioritaria que
  permitirá integrar la agenda para resolver la
  implantación definitiva del SPC.
• Las propuestas que desarrollamos en esta
  exposición pretenden fortalecer, blindar y
  desarrollar los subsistemas, procedimientos y
  herramientas que conforman el SPC, para darle
  mayor solidez jurídica y orgánica.
• Si bien es cierto, el costo de estas propuestas
  puede percibirse como alto, el costo de regresar
  al sistema de botín es sin duda mucho mayor.
• El clientelismo, el nepotismo y la corrupción que
  genera el sistema de botín son males mucho
  mayores, que desgastan la gobernabilidad y
  cancelan la vigencia de la institucionalidad
  democrática.

28

• Bibliografía.
• Cedillo Hernández, Miguel Ángel y Martínez Puón,
  Rafael. El Servicio Profesional de Carrera como
  alternativa de cambio en la Administración
  Pública Mexicana, Conclusiones, Inédito, México,
  2005.
• Guerrero Amparán, Juan Pablo. Trabas y
  Oportunidades para el Servicio Civil en un México
  Democratizado en Visión Multidimensional del
  Servicio Público Profesionalizado. UNAM y Plaza y
  Valdés, México, 1999.
• Prats, Joan. Servicio Civil y Gobernabilidad
  Democrática Revista Iberoamericana de
  Administración Pública No. 1 Julio- Diciembre de
  1998. Instituto Nacional de Administración
  Pública, Madrid, España.