LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DELLE FUNZIONI COMUNALI

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LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DELLE
FUNZIONI COMUNALI

• "Molti borghi e villaggi hanno il nome di Comuni
  senza averne la vitalità. Per toglierli
  dall'impotenza e dall'isolamento in cui sono e
  per collegare meglio l'interesse locale al
  generale, si concede ad essi la facoltà di
  riunirsi in consorzio per certi servizi comunali,
  la cui trascuranza fa reclamare, a danno della
  libertà locale, l'ingerenza dello Stato
  Francesco Crispi - 1887

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LA SITUAZIONE ATTUALE

• Scadenza termini al 31 dicembre 2014.
• Accenno di esercizio potere sostitutivo da parte
  delle Prefetture (art. 19, comma 1, legge n.
  135/2012) gt Circolare ministeriale del 12 gennaio
  gt ordine ai Prefetti di procedere alla diffida
  con termine perentorio.
• Dietrofront! Nuova Circolare ministeriale del 23
  gennaio 2015
• Atteso il particolare rilievo, la questione
  relativa all'attuazione del complessivo disegno
  legislativo è stata anche oggetto di specifico
  esame nella riunione della Conferenza Stato-città
  ed autonomie locali del 22 gennaio u.s. che,
  nella prospettiva di accompagnare il percorso dei
  processi associativi, ha tra l'altro registrato
  positivamente un'ipotesi di differimento dei
  termini attualmente previsti dal citato art. 14

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LA SITUAZIONE ATTUALE

• In tale riunione è stata condivisa la necessità,
  proprio nell'ottica della più proficua e leale
  collaborazione, che il delicato iter di
  costituzione dei modelli di governance locale
  trovi la sede naturale di verifica e confronto
  nell'ambito delle Conferenze provinciali
  permanenti, con il necessario contributo delle
  rappresentanze territoriali dell'Anci, al fine di
  registrare e valutare le diverse criticità, anche
  di natura interpretativa, che emergeranno nelle
  singole realtà locali.
• Degli esiti delle attività svolte le SS.LL
  avranno cura di riferire a questo Dipartimento ai
  fini del successivo esame in Conferenza
  Stato-città e AA. LL. gt attività di verifica??
• Si ringrazia e si resta, pertanto, in attesa
  della rappresentazione delle situazioni
  rispettivamente riscontrate.

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LA SITUAZIONE ATTUALE

• Quindi, sembra che L'intervento sostitutivo
  dei Prefetti venga sospeso ma gli stessi
  rappresentanti del Governo dovranno verificare
  lattività delle conferenze provinciali, per
  riferire al ministero dell'Interno, il quale
  utilizzerà i riscontri nelle attività in
  Conferenza unificata.
• Ma tutto questo ha senso solo sulla base di un
  quid sconosciuto della Conferenza
  Stato-Città-Autonomie Locali ha registrato
  positivamente un'ipotesi di differimento dei
  termini?? Una sospensione tacita non fondata
  su di una normativa!!

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CONFERENZA PROVINCIALE PERMANENTE

• Le Conferenze Provinciali permanenti, previste
  dall'articolo 11, comma 3, del decreto
  legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono organi
  che coadiuvano il prefetto nell'esercizio delle
  funzioni di coordinamento delle attività degli
  uffici periferici dello Stato e di leale
  collaborazione di tali uffici con gli enti
  locali. La Conferenza è presieduta dal Prefetto
  ed è composta, a livello provinciale, dai
  responsabili delle strutture periferiche dello
  Stato, dal Presidente della Provincia, dal
  rappresentante della Città metropolitana, ove
  costituita, dal Sindaco del comune capoluogo e
  dai Sindaci dei comuni eventualmente interessati
  alle questioni trattate, o loro delegati, nonché
  da tutti quei soggetti istituzionali la cui
  partecipazione è ritenuta utile, in relazione
  agli impegni che si dovranno prendere.
• La Conferenza Permanente si articola, di prassi,
  in quattro sezioni corrispondenti ad altrettante
  aree organiche di materie - Amministrazioni
  d'ordine - Sviluppo economico ed attività
  produttive - Territorio, ambiente ed
  infrastrutture - Servizi alla persona e alla
  comunità.

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CONCETTI GENERALI

• Dal 22 febbraio 2014, il numero ufficiale dei
  comuni italiani è paria 8.057. Dall'inizio del
  2014, sono stati istituiti 24 nuovi comuni a
  seguito di fusioni di territorio che hanno
  portato alla soppressione di un totale di 57
  comuni.
• Nel 1861, anno dell'unità d'Italia, i comuni
  erano 7.720. In corrispondenza del censimento del
  1921 è stato registrato il maggior numero di
  comuni (9.195), mentre al censimento successivo
  del 1931 si registrarono 7.311 comuni, valore
  minimo raggiunto.

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CONCETTI GENERALI

• POLVERIZZAZIONE COMUNI
• Sussistenza di una forte disomogeneità nella
  distribuzione dei Comuni per Regione. In due sole
  Regioni, il Piemonte e la Lombardia, si
  concentra, infatti, circa un terzo dei Comuni
  italiani.
• Alla fine del 2010, i Comuni con meno di 1.000
  abitanti erano 1.946 e per quasi la metà
  appartenevano alle due suddette Regioni. In
  Provincia di Torino, che conta 315 Comuni, ve ne
  erano ben 113.

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PICCOLI COMUNI PUNTI CRITICI

• LA VULGATA TRADIZIONALE
• Mancanza di economie di scala
• Prezzi di acquisto più elevati
• Sottoutilizzazione di alcune attrezzature
• Stessi compiti amministrativi e stessi vincoli
  dei Comuni mediograndi, con meno risorse per
  assolverli
• Maggiori difficoltà a trovare valide competenze
  professionali per i nuovi adempimenti.

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PICCOLI COMUNI VANTAGGI DELLA GESTIONE ASSOCIATA

• LA VULGATA TRADIZIONALE
• Economie di scala
• Maggiori professionalità
• Miglioramento delle prestazioni
• Maggiore specializzazione dei dipendenti
• Maggiore peso politico complessivo
• Diffusione delle best practices

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CONCETTI GENERALI Funzione pubblica

• Funzione pubblica l'attività svolta da un
  soggetto, solitamente pubblico, nell'interesse
  della collettività.
• In questo senso, sono funzioni pubbliche le
  seguenti classiche funzioni dello Stato
• Funzione legislativa o normativa
• Funzione amministrativa
• Funzione giurisdizionale
• Funzione di indirizzo politico.
• Articolo 357 c.p. (Nozione del pubblico
  ufficiale) Agli effetti della legge penale,
  sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano
  una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o
  amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica
  la funzione amministrativa disciplinata da norme
  di diritto pubblico e da atti autoritativi e
  caratterizzata dalla formazione e dalla
  manifestazione della volontà della pubblica
  amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di
  poteri autoritativi o certificativi

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CONCETTI GENERALI Funzione pubblica

• Funzione pubblica amministrativa
• attività autoritativa, esercitata da una Pubblica
  amministrazione
• disciplinata da norme di diritto pubblico e da
  atti autoritativi
• caratterizzata dalla formazione e dalla
  manifestazione della volontà della Pubblica
  amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di
  poteri autoritativi o certificativi
• svolgentesi attraverso lesercizio di attività
  amministrativa.
• Ecco di che cosa ci occupiamo!

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CONCETTI GENERALISERVIZIO PUBBLICO

• Servizio pubblico
• Tesi soggettiva esercizio di attività non
  autoritativa, assunta da un pubblico potere.
• Tesi oggettiva servizio pubblico è l'attività
  che il Legislatore disciplina come tale per
  orientarla a fini sociali Ai fini della
  identificazione di un servizio pubblico, è
  irrilevante la natura pubblica del gestore (Tar
  Calabria, sez. Catanzaro I, n. 1422/2011).
• Servizio pubblico locale "gli enti locali,
  nell'ambito delle rispettive competenze,
  provvedono alla gestione dei servizi pubblici che
  abbiano per oggetto produzione di beni ed
  attività rivolte a realizzare fini sociali e a
  promuovere lo sviluppo economico e civile delle
  comunità locali" (art. 112, TUEL) gt attività non
  autoritativa e di contenuto economico Deve
  ritenersi, ai sensi dellart. 112 TUEL, che la
  qualificazione di servizio pubblico locale spetti
  a quelle attività caratterizzate, sul piano
  oggettivo, dal perseguimento di scopi sociali e
  di sviluppo della società civile, selezionati in
  base a scelte di carattere eminentemente
  politico, quanto alla destinazione delle risorse
  economiche disponibili ed all'ambito di
  intervento (Consiglio di Stato, sez. V, n.
  7369/2006).

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CONCETTI GENERALISERVIZIO PUBBLICO

• Tale posizione deve essere rivista alla luce di
  più recente giurisprudenza Per identificare
  giuridicamente un servizio pubblico, non è
  indispensabile a livello soggettivo la natura
  pubblica del gestore, mentre è necessaria la
  vigenza di una norma legislativa che,
  alternativamente, ne preveda l'obbligatoria
  istituzione e la relativa disciplina oppure che
  ne rimetta l'istituzione e l'organizzazione
  all'Amministrazione. Oltre alla natura pubblica
  delle regole che presiedono allo svolgimento
  delle attività di servizio pubblico e alla
  doverosità del loro svolgimento, è ancora
  necessario, nella prospettiva di una definizione
  oggettiva della nozione, che le suddette attività
  presentino un carattere economico e produttivo e
  che le utilità da esse derivanti siano dirette a
  vantaggio di una collettività, più o meno ampia,
  di utenti.
• (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2.021 del 5
  aprile 2012 in tema di attività di messa in
  sicurezza e di bonifica di un sito inquinato di
  interesse nazionale).

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CONCETTI GENERALISERVIZIO PUBBLICO

• Una sentenza di enorme interesse, che consente di
  affermare che si è in presenza di un servizio
  pubblico, laddove vi sia la sussistenza dei
  seguenti presupposti
• Una disposizione normativa di rango primario
  (legislativa) e di particolare contenuto, in
  quanto
• prevedente lobbligatoria istituzione del
  servizio, con la connessa e relativa disciplina
• oppure delegante listituzione e la disciplina
  organizzativa allAmministrazione.
• Natura pubblica delle regole che presiedono allo
  svolgimento delle attività di servizio pubblico.
• Doverosità dello svolgimento delle attività di
  servizio pubblico.
• Carattere economico e produttivo delle attività,
  che solo eventualmente costituiscano anche
  esercizio di funzioni amministrative.
• Le utilità, prodotte dal servizio pubblico,
  devono essere a vantaggio di una collettività,
  più o meno ampia, di utenti (in caso di servizi
  divisibili) o comunque di terzi beneficiari (in
  caso di servizi indivisibili).

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PERCORSO LEGISLATIVO DIFETTI

• Percorso normativo non (sempre) organico e
  coerente (troppi provvedimenti emergenziali)
• Lintreccio delle competenze legislative con la
  Regione complica ulteriormente il percorso
  associativo
• Troppa disinvoltura e leggerezza nel legiferare
  in generale
• Disposizioni non (sempre) chiare e soluzioni non
  sempre praticabili
• Esiti incerti, sia sugli effetti che queste
  disposizioni possono determinare in termini di
  risparmio effettivo.

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NORMATIVA

• ART. 118 COST.
• Le funzioni amministrative sono attribuite ai
  Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio
  unitario, siano conferite a Province, Città
  metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
  principi di sussidiarietà, differenziazione ed
  adeguatezza.
• I Comuni, le Province e le Città metropolitane
  sono titolari di funzioni amministrative proprie
  e di quelle conferite con legge statale o
  regionale, secondo le rispettive competenze.
• La legge statale disciplina forme di
  coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie
  di cui alle lettere b) e h) del secondo comma
  dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di
  intesa e coordinamento nella materia della tutela
  dei beni culturali.
• Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e
  Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
  cittadini, singoli e associati, per lo
  svolgimento di attività di interesse generale,
  sulla base del principio di sussidiarietà.

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NORMATIVA

• ART. 3 D.LGS 112/1998 - Conferimenti alle
  regioni e agli enti locali e strumenti di
  raccordo
• 1) Ciascuna regione, ai sensi dell'articolo 4,
  commi 1 e 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
  entro sei mesi dall'emanazione del presente
  decreto legislativo, determina, in conformità al
  proprio ordinamento, le funzioni amministrative
  che richiedono l'unitario esercizio a livello
  regionale, provvedendo contestualmente a
  conferire tutte le altre agli enti locali, in
  conformità ai principi stabiliti dall'articolo 4,
  comma 3, della stessa legge n. 59 del 1997,
  nonché a quanto previsto dall'articolo 3 della
  legge 8 giugno 1990, n. 142.
• 2) La generalità dei compiti e delle funzioni
  amministrative è attribuita ai comuni, alle
  province e alle comunità montane, in base ai
  principi di cui all'articolo 4, comma 3, della
  legge 15 marzo 1997, n. 59, secondo le loro
  dimensioni territoriali, associative ed
  organizzative, con esclusione delle sole funzioni
  che richiedono l'unitario esercizio a livello
  regionale. Le regioni, nell'emanazione della
  legge di cui al comma 1 del presente articolo,
  attuano il trasferimento delle funzioni nei
  confronti della generalità dei comuni. Al fine di
  favorire l'esercizio associato delle funzioni dei
  comuni di minore dimensione demografica, le
  regioni individuano livelli ottimali di esercizio
  delle stesse, concordandoli nelle sedi
  concertative di cui al comma 5 del presente
  articolo. Nell'ambito della previsione regionale,
  i comuni esercitano le funzioni in forma
  associata, individuando autonomamente i soggetti,
  le forme e le metodologie, entro il termine
  temporale indicato dalla legislazione regionale.
  Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la
  regione esercita il potere sostitutivo nelle
  forme stabilite dalla legge stessa. La legge
  regionale prevede altresì appositi strumenti di
  incentivazione per favorire l'esercizio associato
  delle funzioni.

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NORMATIVA

• D.LGS N. 267/2000 ARTICOLO 13 - FUNZIONI
• 1. Spettano al comune tutte le funzioni
  amministrative che riguardano la popolazione ed
  il territorio comunale, precipuamente nei settori
  organici dei servizi alla persona e alla
  comunita', dell'assetto ed utilizzazione del
  territorio e dello sviluppo economico, salvo
  quanto non sia espressamente attribuito ad altri
  soggetti dalla legge statale o regionale, secondo
  le rispettive competenze.
• 2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in
  ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di
  decentramento sia di cooperazione con altri
  comuni e con la provincia.

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NORMATIVA

• Articolo 33 D.lgs. 267/2000 (Esercizio associato
  di funzioni e servizi da parte dei Comuni)
• 1. Le regioni, nell'emanazione delle leggi di
  conferimento delle funzioni ai comuni, attuano il
  trasferimento delle funzioni nei confronti della
  generalità dei comuni.
• 2. Al fine di favorire lesercizio associato
  delle funzioni dei comuni di minore dimensione
  demografica, le regioni individuano livelli
  ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli
  nelle sedi concertative di cui all'articolo 4.
  Nell'ambito della previsione regionale, i comuni
  esercitano le funzioni in forma associata,
  individuando autonomamente i soggetti, le forme e
  le metodologie, entro il termine temporale
  indicato dalla legislazione regionale. Decorso
  inutilmente il termine di cui sopra, la regione
  esercita il potere sostitutivo nelle forme
  stabilite dalla legge stessa.
• 3. Le regioni predispongono, concordandolo con i
  comuni nelle apposite sedi concertative, un
  programma di individuazione degli ambiti per la
  gestione associata sovracomunale di funzioni e
  servizi, realizzato anche attraverso le unioni,
  che può prevedere altresì la modifica di
  circoscrizioni comunali e i criteri per la
  corresponsione di contributi e incentivi alla
  progressiva unificazione. Il programma è
  aggiornato ogni tre anni, tenendo anche conto
  delle unioni di comuni regolarmente costituite.

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NORMATIVA

• 4. Al fine di favorire il processo di
  riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle
  funzioni e delle strutture, le regioni provvedono
  a disciplinare, con proprie leggi, nell'ambito
  del programma territoriale di cui al comma 3, le
  forme di incentivazione dell'esercizio associato
  delle funzioni da parte dei comuni, con
  l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un
  apposito fondo. A tale fine, oltre a quanto
  stabilito dal comma 3 e dagli articoli 30 e 32,
  le regioni si attengono ai seguenti principi
  fondamentali
• a) nella disciplina delle incentivazioni
• b) favoriscono il massimo grado di integrazione
  tra i comuni, graduando la corresponsione dei
  benefici in relazione al livello di unificazione,
  rilevato mediante specifici indicatori con
  riferimento alla tipologia ed alle
  caratteristiche delle funzioni e dei servizi
  associati o trasferiti in modo tale da erogare il
  massimo dei contributi nelle ipotesi di massima
  integrazione
• c) prevedono in ogni caso una maggiorazione dei
  contributi nelle ipotesi di fusione e di unione,
  rispetto alle altre forme di gestione
  sovracomunale
• d) promuovono le unioni di comuni, senza alcun
  vincolo alla successiva fusione, prevedendo
  comunque ulteriori benefici da corrispondere alle
  unioni che autonomamente deliberino, su conforme
  proposta dei consigli comunali interessati, di
  procedere alla fusione.

21
NORMATIVA

• Decreto legge n. 78/2010, convertito in legge n.
  122/2010, art. 14, commi 25-31 (Patto di
  stabilità interno ed altre disposizioni sugli
  enti territoriali).
• Decreto legge n. 138/2011, convertito in legge n.
  148/2011, art. 16 (Riduzione dei costi relativi
  alla rappresentanza politica nei comuni e
  razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni
  comunali).
• Decreto legge n. 95/2012, convertito in legge n.
  135/2012, art. 19 (Funzioni fondamentali dei
  comuni e modalità di esercizio associato di
  funzioni e servizi comunali).

22
NORMATIVA

• ARTICOLO 19, DL 95/201 comma 1 lettera b),
  convertito in legge n. 135/2012 I comuni
  con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero
  fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono
  appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni
  il cui territorio coincide integralmente con
  quello di una o di più isole e il comune di
  Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente
  in forma associata, mediante unione di comuni o
  convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni
  di cui al comma 27, ad esclusione della lettera
  l). - Quindi
• CONVENZIONE gt art. 30 Dlgs 267/2000
• UNIONE DEI COMUNI gt art. 32 Dlgs 267/2000
• FINALITA il comma 25, dellarticolo 14, del
  decreto legge n. 78/2010 stabilisce che la
  finalità da perseguire è quella del
  coordinamento della finanza pubblica e il
  contenimento delle spese per l'esercizio delle
  funzioni fondamentali dei comuni.

23
NORMATIVA

• L'espressione "funzioni fondamentali" indica
  quelle funzioni che sono basilari, fondamentali,
  che devono necessariamente essere esercitate dai
  Comuni. Questa espressione ricalca quella più
  antica, delle "spese obbligatorie e facoltative",
  che erano imposte a Comuni e Province dalle leggi
  comunali e provinciali, e che stabilivano che
  questi enti potevano effettuare le spese
  facoltative soltanto dopo che erano state
  eseguite le spese obbligatorie, puntualmente
  enumerate.
• Si ritiene che al posto di questa antica
  espressione si è utilizzata quella di "funzioni
  fondamentali", ma la sostanza è rimasta la
  medesima e ciò non depone a favore dell'autonomia
  e del senso di responsabilità degli Enti locali.

24
NORMATIVA

• Le funzioni fondamentali da porre in gestione
  associata (previste dallart. 14 DL n. 78/2010,
  poi modificato) sono le seguenti
• organizzazione generale dellamministrazione,
  gestione finanziaria e contabile e controllo
• organizzazione dei servizi pubblici di interesse
  generale di ambito comunale, ivi compresi i
  servizi di trasporto pubblico comunale
• catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute
  allo Stato dalla normativa vigente
• la pianificazione urbanistica ed edilizia di
  ambito comunale nonché la partecipazione alla
  pianificazione territoriale di livello
  sovracomunale

25
NORMATIVA

• e) attività, in ambito comunale, di
  pianificazione di protezione civile e di
  coordinamento dei primi soccorsi
• f) lorganizzazione e la gestione dei servizi di
  raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei
  rifiuti urbani e la riscossione dei relativi
  tributi
• g) progettazione e gestione del sistema locale
  dei servizi sociali ed erogazione delle relative
  prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto
  dallarticolo 118, quarto comma della
  Costituzione
• h) edilizia scolastica, per la parte non
  attribuita alla competenza delle province,
  organizzazione e gestione dei servizi scolastici
  
• i) polizia municipale e polizia amministrativa
  locale
• l) tenuta dei registri di stato civile e di
  popolazione e compiti in materia di servizi
  anagrafici nonché in materia di servizi
  elettorali, nellesercizio delle funzioni di
  competenza statale(lettera così modificata
  dall'art. 1, comma 305, legge n. 228 del 2012).
• l-bis) i servizi in materia statistica (lettera
  aggiunta dall'art. 1, comma 305, legge n. 228 del
  2012).

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CRITICHE SULLINDIVIDUAZIONE DELLE FUNZIONI

• Difficoltà nellindividuazione del contenuto
  concreto delle funzioni fondamentali (le cui aree
  funzionali individuate continuano a dare adito a
  forti critiche anche per la loro diversa
  consistenza sul piano dellassetto organizzativo
  comunale).
• Difficoltà nellindividuazione delle eventuali
  funzioni non fondamentali (rispetto a quelle
  proprie e delegate).
• Difficoltà nel chiarire il groviglio
  terminologico delle funzioni proprie e delegate
  dei comuni per una corretta allocazione delle
  funzioni amministrative, rispetto allarticolo 13
  del Testo Unico degli Enti locali.

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DIVIETO DI FRAZIONAMENTO

• Art. 14, comma 29, Legge n. 122/2010
• I comuni non possono svolgere singolarmente le
  funzioni fondamentali svolte in forma associata.
  La medesima funzione non può essere svolta da più
  di una forma associativa.

28
RISPARMI DA CONSEGUIRE

• MINISTERO DELLINTERNO, DECRETO 11 settembre 2013
  (Determinazione dei contenuti e delle modalità
  delle attestazioni dei Comuni comprovanti il
  conseguimento di significativi livelli di
  efficacia ed efficienza nella gestione associata
  delle funzioni)
• Lattestazione dellefficienza si fonda sui dati
  contabili di bilancio relativi ai valori della
  spesa corrente.
• I dati desunti dalla contabilità finanziaria
  dovranno dimostrare, al termine del triennio di
  osservazione, un risparmio complessivo di spesa
  corrente degli enti convenzionati di almeno il 5
  per cento rispetto alle spese sostenute
  nellesercizio finanziario precedente alla
  gestione associata mediante convenzione, con
  lesclusione delle entrate correnti per
  contributi di amministrazioni pubbliche aventi
  destinazione finalizzata al finanziamento di
  funzioni comunali e delle entrate per rimborsi
  allente per le spese gestite in convenzione e di
  quelle riferite a servizi precedentemente non
  attivati.

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NORMATIVA REGIONALE

• L.R. 22/2011, art.8
• 1.  In attuazione dellarticolo 14, comma 31, del
  DL 78/2010, convertito dalla legge n. 122/2010,
  l'insieme dei comuni tenuti ad esercitare le
  funzioni fondamentali in forma associata mediante
  la forma associativa dell'unione di comuni o
  della convenzione deve raggiungere il limite
  demografico minimo pari a 5.000 abitanti o a
  3.000 abitanti, in caso di comuni appartenenti o
  appartenuti a comunità montane, o pari al
  quadruplo del numero degli abitanti del comune
  demograficamente più piccolo tra quelli
  associati. La popolazione complessiva residente
  nei territori dei comuni tenuti all'obbligo di
  cui al presente comma è calcolata alla data del
  31 dicembre 2009.

30
NORMATIVA REGIONALE

• L.R. 22/2011, art.10
• 1. In caso di documentata impossibilità nel
  conseguimento dei limiti demografici di cui agli
  articoli 8 e 9, la Regione può consentire
  deroghe, su richiesta motivata dei comuni
  interessati.
• L.R. 24/2014, art.21 gt condizioni alternative
• a) essere confinante unicamente con comuni non
  tenuti all'esercizio delle funzioni fondamentali
  in forma associata e non intenzionati ad
  associarsi con il comune in obbligo
• b)  avere superato la soglia demografica prevista
  per l'obbligo di gestione associata ai sensi del
  DL 78/2010 convertito dalla legge 122/2010 dopo
  la data di entrata in vigore dello stesso
  decreto.

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CONVENZIONE Linee generali

• La convenzione costituisce un istituto
  associativo previsto, per la prima volta, dalla
  legge 142 /1990, con lo scopo di consentire ai
  Comuni di avvalersi, per lesercizio associato
  dei servizi e delle funzioni di competenza
  locale, di uno strumento estremamente più agevole
  dei consorzi.
• Caratteri
• Maggior grado di flessibilità
• Non comporta la nascita di un nuovo soggetto
  giuridico
• Le funzioni ed i servizi oggetto dellaccordo,
  benché svolti in forma associata, restano sempre
  nella titolarità degli enti partecipanti alla
  convenzione (in gestione convenzionata va
  lesercizio della funzione)
• Finalità di garantire lefficienza e la qualità
  dellazione amministrativa connessa allesercizio
  delle funzioni
• Evitare suddivisioni territoriali artificiali,
  nellespletamento di funzioni e servizi, che non
  trovano riscontro in reali peculiarità
  geografiche o in particolari esigenze
  dellutenza (Venchi, I servizi pubblici e le
  forme associative e di cooperazione. Nuovo
  ordinamento delle autonomie locali, in Riv. Amm.
  Rep. It. 1991, pag. 490 Caringella, Giuncato,
  Romano, Lordinamento degli Enti Locali nel testo
  unico, Milanofiori, Assago 2000).

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CONVENZIONE Linee generali

• Natura giuridica
• Accordo fra soggetti pubblici, equiordinati,
  avente natura contrattuale e civilistica.
• Forma di associazione fra enti locali La
  fattispecie convenzionale disciplinata dall'art.
  30 del D.Lgs n. 267/2000, rappresenta una forma
  associativa tra enti locali finalizzata allo
  svolgimento coordinato di funzioni e servizi
  determinati, tant'è che il secondo comma di tale
  norma prevede che dette convenzioni devono
  stabilire i fini, la durata, le forme di
  partecipazione degli enti contraenti, i loro
  rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e
  garanzie (Tar Piemonte, sez. II, n. 3.607/2007
  Consiglio di Stato, sez. V, n. 7274/2010).
• Dunque un accordo, di natura più organizzativa
  che contrattuale, diretto a disciplinare lo
  svolgimento coordinato di funzioni e servizi (la
  finalità associativa), rientrante nel genus degli
  accordi, di cui allart. 15 legge n. 241/1990 gt
  le amministrazioni pubbliche possono sempre
  concludere tra loro accordi per disciplinare lo
  svolgimento in collaborazione di attività di
  interesse comune.

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CONVENZIONE Linee generali

• Articolo 30 D.Lgs n. 267/2000
• 1. 1. Al fine di svolgere in modo coordinato
  funzioni e servizi determinati, gli enti locali
  possono stipulare tra loro apposite convenzioni.
• 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la
  durata, le forme di consultazione degli enti
  contraenti, i loro rapporti finanziari ed i
  reciproci obblighi e garanzie.
• 3. Per la gestione a tempo determinato di uno
  specifico servizio o per la realizzazione di
  un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di
  propria competenza, possono prevedere forme di
  convenzione obbligatoria fra enti locali, previa
  statuizione di un disciplinare-tipo.
• 4. Le convenzioni di cui al presente articolo
  possono prevedere anche la costituzione di uffici
  comuni, che operano con personale distaccato
  dagli enti partecipanti, ai quali affidare
  l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo
  degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la
  delega di funzioni da parte degli enti
  partecipanti all'accordo a favore di uno di essi,
  che opera in luogo e per conto degli enti
  deleganti.

34
CONVENZIONE Linee generali

• Ai sensi dellarticolo 30, la convenzione deve
  necessariamente individuare.
• I fini, che si intendono perseguire.
• La sua durata, che deve essere determinata
  proprio in quanto con tale istituto gli enti
  partecipanti non rinunciano alla titolarità dei
  compiti messi in comune.
• Le forme di consultazione dei soggetti
  contraenti.
• I loro rapporti finanziari ed i reciproci
  obblighi e garanzie. Si tratta di un elemento di
  grande importanza, in quanto è assolutamente
  necessaria lindividuazione dei costi della
  gestione associata, sia al fine di valutarne
  leconomicità, sia allo scopo di provvedere alla
  ripartizione del peso economico della gestione
  tra gli enti partecipanti. È chiaro, inoltre, che
  nel computo della ripartizione economica del
  costo occorre tener presente sia la funzioni di
  coordinamento e direzione, sia il personale
  affidato alla gestione comune, sia, infine, le
  prestazioni di carattere economico rese dagli
  enti, quali garanzie, cauzioni, fornitura di
  mezzi strumentali.
• Gli adempimenti specifici (azioni, interventi,
  atti, etc.), cui sono tenute le singole
  Amministrazioni convenzionate.
• Le convenzioni devono essere approvate dal
  Consiglio comunale, ai sensi dellarticolo 42,
  comma 2, lett. c (costituzione e formazioni di
  forme associative).

35
CONVENZIONE Linee generali

• Il comma 3 fa riferimento, invece, alle cd.
  convenzioni obbligatorie, che lo Stato e la
  Regione possono stabilire nelle materie di loro
  spettanza, quando tale strumento sia ritenuto
  idoneo a meglio assicurare la gestione temporanea
  di un servizio o la realizzazione di unopera
  pubblica. Le convenzioni incontrano dei limiti
  temporali e di oggetto, in ciò differenziandosi
  dalle facoltative, che possono essere a tempo
  indeterminato e plurifunzionali. Queste, infatti,
  per un verso debbono avere unefficacia limitata
  nel tempo, potendo riguardare solo la gestione a
  tempo determinato di uno specifico servizio. Per
  altro verso, afferiscono alla realizzazione di
  un'opera.

36
CONVENZIONE Linee generali

• La competenza allapprovazione delle convenzioni
  risiede nei consigli degli enti (art. 42, comma
  2, lett. c) D.Lgs n. 267/2000. Al riguardo,
  occorre tener conto che La competenza
  consiliare in materia di convenzioni, ai sensi
  dellart. 42, c. 2, lett. c), del d.lgs. n.
  267/2000, è circoscritta ai soli accordi che
  presentino le caratteristiche di cui allart. 30,
  c. 2 del medesimo d.lgs. Le convenzioni devono
  stabilire i fini, la durata, le forme di
  consultazione degli enti contraenti, i loro
  rapporti finanziari ed i reciprochi obblighi e
  garanzie (nella specie, allaccordo avente ad
  oggetto lindividuazione del sito potenzialmente
  idoneo ad ospitare un nuovo termovalorizzatore, 
  è stata riconosciuta natura di mera
  individuazione di comuni intenti, come tale
  rientrante nella competenza della giunta) (Tar
  Piemonte, sez. II, n. 3607/2007).

37
CONVENZIONE Linee generali

• DISCREZIONALITA DELLE FORME ORGANIZZATIVE
• Articolo 33 D.lgs. 267/2000
• 2. Al fine di favorire lesercizio associato
  delle funzioni dei comuni di minore dimensione
  demografica, le regioni individuano livelli
  ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli
  nelle sedi concertative di cui all'articolo 4.
  Nell'ambito della previsione regionale, i comuni
  esercitano le funzioni in forma associata,
  individuando autonomamente i soggetti, le forme e
  le metodologie, entro il termine temporale
  indicato dalla legislazione regionale. Decorso
  inutilmente il termine di cui sopra, la regione
  esercita il potere sostitutivo nelle forme
  stabilite dalla legge stessa.
• Articolo 30, D.Lgs n. 267/2000
• 4. Le convenzioni di cui al presente articolo
  possono prevedere anche la costituzione di uffici
  comuni, che operano con personale distaccato
  dagli enti partecipanti, ai quali affidare
  l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo
  degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la
  delega di funzioni da parte degli enti
  partecipanti all'accordo a favore di uno di essi,
  che opera in luogo e per conto degli enti
  deleganti.

38
CONVENZIONE UFFICIO COMUNE

• LUfficio comune è quello che opera con personale
  distaccato dagli enti partecipanti, ai quale è
  stato affidato l'esercizio delle funzioni
  pubbliche e dei servizi pubblici in luogo degli
  enti partecipanti all'accordo. Caratteri
• si costituisce un nuovo (cioè non esistente
  prima) singolo ufficio, composto dal personale
  distaccato degli enti aderenti
• il personale preposto allufficio comune rimane
  dipendente dellente di appartenenza, ed è allo
  scopo distaccato per lo svolgimento del servizio
  o della funzione nellambito dellufficio comune
• tale Ufficio esercita tutte le funzioni ed i
  servizi del settore per tutti gli Enti aderenti
• diversamente dal Consorzio non ha distinta
  personalità giuridica, in quanto lattività viene
  imputata agli Enti aderenti.

39
CONVENZIONE UFFICIO COMUNE

• Il distacco funzionale
• Non modifica lo stato giuridico ed economico del
  dipendente presso il comune di appartenenza, sul
  quale continua ad incombere lobbligo retributivo
  (fisso ed accessorio) e contributivo
• Con la convenzione ed il conseguente distacco
  di personale, verrà disciplinato, in modo
  distinto, il rapporto organico ed il rapporto
  funzionale dei dipendenti interessati. Il
  rapporto organico resta in capo al comune di
  appartenenza, mentre il rapporto funzionale sarà
  di competenza del Comune sede dellUfficio
  comune. Rientreranno, pertanto, nelle competenze
  dellUfficio comune la disciplina dei seguenti
  istituti compiti e mansioni, ordini di servizio,
  orario di lavoro, sede o sedi dove prestare
  servizio, ferie, permessi, attribuzione di
  specifiche responsabilità, autorizzazione al
  lavoro straordinario (nel limite stabilito
  dallente di appartenenza), misurazione e
  valutazione della performance, competenze in
  materia di sicurezza dei luoghi di lavoro (ex
  d.lgs 81/2008).

40
CONVENZIONE UFFICIO DELEGATO

• LUfficio delegato è quello costituito attraverso
  listituto della delega di funzioni, da parte
  degli enti partecipanti all'accordo a favore di
  uno di essi, che opera in luogo e per conto degli
  enti deleganti. La delega consiste nel
  trasferimento dellesercizio di poteri da un
  organo (delegante, che ne conserva la titolarità)
  ad un altro (delegato). I presupposti di
  legittimità della delega sono a) l'atto di
  conferimento in forma scritta da parte
  dell'organo delegante b) la sussistenza di una
  specifica previsione di legge, che autorizzi la
  delega.
• Importante non si crea un nuovo Ufficio, ma ad
  uno preesistente viene trasferito lesercizio di
  poteri o funzioni anche di altri Enti.

41
CONVENZIONE UTILIZZO DEL PERSONALE

• Articolo 14 - Contratto Collettivo del comparto
  Regioni-Autonomie locali (2002/2005)
  Personale utilizzato a tempo parziale e servizi
  in convenzione
• 1.  Al fine di soddisfare la migliore
  realizzazione dei servizi istituzionali e di
  conseguire una economica gestione delle risorse,
  gli enti locali possono utilizzare, con il
  consenso dei lavoratori interessati, personale
  assegnato da altri enti cui si applica il
  presente CCNL per periodi predeterminati e anche
  per una parte del tempo di lavoro dobbligo
  mediante convenzione e previo assenso dellente
  di appartenenza. La convenzione definisce, tra
  laltro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel
  rispetto del vincolo dellorario settimanale
  dobbligo, la ripartizione degli oneri finanziari
  e tutti gli altri aspetti utili per regolare il
  corretto utilizzo del lavoratore. La
  utilizzazione parziale, che non si configura come
  rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile
  anche per la gestione dei servizi in convenzione.
• 2.  Il rapporto di lavoro del personale
  utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la
  disciplina sulle progressioni verticali e sulle
  progressioni economiche orizzontali, è gestito
  dallente di provenienza, titolare del rapporto
  stesso, previa acquisizione dei necessari
  elementi di conoscenza da parte dellente di
  utilizzazione.

42
CONVENZIONE UTILIZZO DEL PERSONALE

• 3. La contrattazione decentrata dellente
  utilizzatore può prevedere forme di
  incentivazione economica a favore del personale
  assegnato a tempo parziale, secondo la disciplina
  dellart. 17 del CCNL dell1.4.1999 ed
  utilizzando le risorse disponibili secondo lart.
  31.
• 4.   I lavoratori utilizzati a tempo parziale
  possono essere anche incaricati della
  responsabilità di una posizione organizzativa
  nellente di utilizzazione o nei servizi
  convenzionati di cui al comma 7 il relativo
  importo annuale, indicato nel comma 5, è
  riproporzionato in base al tempo di lavoro e si
  cumula con quello eventualmente in godimento per
  lo stesso titolo presso lente di appartenenza
  che subisce un corrispondente riproporzionamento.

43
CONVENZIONE UTILIZZO DEL PERSONALE

• 5.   Il valore complessivo,su base annua per
  tredici mensilità, della retribuzione di
  posizione per gli incarichi di cui al comma 4
  può variare da un minimo di 5.164,56 ad un
  massimo di 16.000. Per la eventuale
  retribuzione di risultato limporto può variare
  da un minimo del 10 fino ad un massimo del 30
  della retribuzione di posizione in godimento. Per
  il relativo finanziamento trova applicazione la
  generale disciplina degli artt. 10 e 11 del CCNL
  del 31.3.1999.
• 6.   Al personale utilizzato a tempo parziale
  compete, ove ne ricorrano le condizioni e con
  oneri a carico dellente utilizzatore, il
  rimborso delle sole spese sostenute nei limiti
  indicati nei commi 2 e 4 dellart. 41 del CCNL
  del 14.9.2000 (trattamento di trasferta e
  rimborso missioni?).
• 7.   La disciplina dei commi 3, 4, 5 e 6 trova
  applicazione anche nei confronti del personale
  utilizzato a tempo parziale per le funzioni e i
  servizi in convenzione ai sensi dellart. 30 del
  D.Lgs. n. 267 del 2000. I relativi oneri sono a
  carico delle risorse per la contrattazione
  decentrata dellente di appartenenza, con
  esclusione di quelli derivanti dalla applicazione
  del comma 6.

44
CONVENZIONE

• Art. 14, comma 31-bis Le convenzioni di cui al
  comma 28 hanno durata almeno triennale e alle
  medesime si applica, in quanto compatibile,
  larticolo 30 del D.Lgs n. 267/2000. Ove alla
  scadenza del predetto periodo, non sia
  comprovato, da parte dei comuni aderenti, il
  conseguimento di significativi livelli di
  efficacia ed efficienza nella gestione, secondo
  modalità stabilite con decreto del Ministro
  dellinterno, da adottare entro sei mesi, sentita
  la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i
  comuni interessati sono obbligati ad esercitare
  le funzioni fondamentali esclusivamente mediante
  unione di comuni.

45
CONVENZIONE

• Il MINISTERO DELLINTERNO, con decreto dell11
  settembre 2013, è intervenuto a disciplinare tale
  materia, prevedendo indicatori di efficienza e di
  efficacia. Larticolo 4 del decreto, in tema di
  indicatori di efficienza, prevede che
  l'attestazione della medesima si fonda sui dati
  contabili di bilancio relativi ai valori della
  spesa corrente. Nel secondo comma, si prevede
  espressamente che i dati desunti dalla
  contabilità finanziaria dovranno dimostrare, al
  termine del triennio di osservazione, un
  risparmio complessivo di spesa corrente degli
  enti convenzionati di almeno il 5 per cento
  rispetto alle spese sostenute nell'esercizio
  finanziario precedente alla gestione associata
  mediante convenzione, con l'esclusione delle
  entrate correnti per contributi di
  amministrazioni pubbliche aventi destinazione
  finalizzata al finanziamento di funzioni comunali
  e delle entrate per rimborsi all'ente per le
  spese gestite in convenzione e di quelle riferite
  a servizi precedentemente non attivati.

46
CONVENZIONE

• Problematiche personale in convenzione
• individuazione della sede o delle sedi di lavoro
• disciplina degli spostamenti dalla propria
  abitazione alla/e sede/i di lavoro e i
  trasferimenti tra le sedi
• rilevazioni delle presenze, in presenza di più
  sedi
• ricadute del trattamento economico accessorio sul
  fondo delle risorse decentrate nellente di
  appartenenza, anche alla luce dei blocchi e
  tagli previsti dallart. 9, commi 1 e 2-bis, del
  d.l. n. 78/2010.

47
UNIONE DI COMUNIDISCIPLINA GENERALE

• A seguito delle modifiche introdotte dalla legge
  n. 56/2014 - legge Del Rio)
• A) L'unione di comuni è l'ente locale costituito
  da due o più comuni, di norma contermini,
  finalizzato all'esercizio associato di funzioni e
  servizi.
• B) Ogni comune può far parte di una sola unione
  di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare
  apposite convenzioni tra loro o con singoli
  comuni.

48
UNIONE DI COMUNIDISCIPLINA GENERALE

• C) Gli organi dellUnione sono
• Presidente viene scelto tra i Sindaci dei Comuni
  associati.
• Giunta è costituita da soggetti scelti tra i
  componenti dellesecutivo dei Comuni associati.
• Consiglio è composto da un numero di consiglieri
  definito nello statuto, eletti dai singoli
  consigli dei Comuni associati tra i propri
  componenti, garantendo la rappresentanza delle
  minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni
  Comune.
• Come è ben facile desumere, la composizione degli
  organi istituzionali risulta pesantemente
  condizionata dal principio di gratuità delle
  cariche. Infatti, ai sensi dellarticolo 1, comma
  105, lettera a, della legge Del Rio, gli
  organi debbono costituirsi ed operare senza nuovi
  o maggiori oneri per la finanza pubblica. Agli
  amministratori non possono essere attribuite
  retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in
  qualsiasi forma percepiti.

49
UNIONE DI COMUNIDISCIPLINA GENERALE

• D) L'unione ha potestà statutaria e regolamentare
  e ad essa si applicano, in quanto compatibili e
  non derogati con le disposizioni della legge
  recante disposizioni sulle città metropolitane,
  sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni,
  i princìpi previsti per l'ordinamento dei comuni,
  con particolare riguardo allo status degli
  amministratori, all'ordinamento finanziario e
  contabile, al personale e all'organizzazione.
• E) Lo statuto dell'unione stabilisce le modalità
  di funzionamento degli organi e ne disciplina i
  rapporti. In fase di prima istituzione lo statuto
  dell'unione è approvato dai consigli dei comuni
  partecipanti e le successive modifiche sono
  approvate dal consiglio dell'unione. 
• F) L'atto costitutivo e lo statuto dell'unione
  sono approvati dai consigli dei comuni
  partecipanti con le procedure e con la
  maggioranza richieste per le modifiche
  statutarie.
• G) Lo statuto individua le funzioni svolte
  dall'unione e le corrispondenti risorse.

50
UNIONE DI COMUNIDISCIPLINA GENERALE

• H) All'unione sono conferite dai comuni
  partecipanti le risorse umane e strumentali
  necessarie all'esercizio delle funzioni loro
  attribuite.
• I) Fermi restando i vincoli previsti dalla
  normativa vigente in materia di personale, la
  spesa sostenuta per il personale dell'Unione non
  può comportare, in sede di prima applicazione, il
  superamento della somma delle spese di personale
  sostenute precedentemente dai singoli comuni
  partecipanti. A regime, attraverso specifiche
  misure di razionalizzazione organizzativa e una
  rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono
  essere assicurati progressivi risparmi di spesa
  in materia di personale.
• L) Il presidente dell'unione di comuni si avvale
  del segretario di un comune facente parte
  dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione
  di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o
  maggiori oneri per la finanza pubblica.
• M) Alle unioni competono gli introiti derivanti
  dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui
  servizi ad esse affidati.

51
SPESE PERSONALE FACOLTA ASSUNZIONALI

• LEGGE 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma
  450
• Nell'ambito dei processi associativi di cui ai
  commi 28 e seguenti, le spese di personale e le
  facoltà assunzionali sono considerate in maniera
  cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme
  di compensazione fra gli stessi, fermi restando i
  vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e
  l'invarianza della spesa complessivamente
  considerata.
• REGOLA DEL CUMULOgt Le spese di personale e le
  capacità assunzionali delle gestioni associate si
  calcolano cumulativamente (unico grande
  aggregato).

52
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• Associare significa unificare?? gt Art. 19. DL.
  95/2012 Funzioni fondamentali dei comuni e
  modalità di esercizio associato di funzioni e
  servizi comunali.
• Associare Ammettere qualcuno a partecipare a
  qualcosa. SIN. affiliare, aggregare.
• Unificare Ridurre più cose o parti a un tutto
  unico, riunirle e fonderle insieme in un tutto
  omogeneo.

53
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• Discrezionalita delle forme organizzative -
  Articolo 33, c. 2, D.lgs. 267/2000 Al fine di
  favorire lesercizio associato delle funzioni dei
  comuni .i comuni esercitano le
  funzioni in forma associata, individuando
  autonomamente i soggetti, le forme e le
  metodologie, .. - Articolo 30, D.Lgs
  n. 267/2000 Le convenzioni di cui al presente
  articolo possono prevedere anche la costituzione
  di

54
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• CORTE DEI CONTI, PIEMONTE, 30 AGOSTO 2012, N. 387
• Con specifico riguardo alla concreta
  organizzazione di ciascuna funzione, è evidente
  che gli Enti interessati dallaggregazione
  debbano unificare gli uffici e, a seconda delle
  attività che in concreto caratterizzano la
  funzione, prevedere la responsabilità del
  servizio in capo ad un unico soggetto che
  disponga dei necessari poteri organizzativi e
  gestionali, nominato secondo le indicazioni
  contenute nellarticolo 109 del TUEL (anche
  Corte dei conti, Lombardia, 3 ottobre 2012, n.
  426).

55
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• Il parere della Corte dei conti prende spunto
  dalla seguente questione, prospettata da un
  Comune il Sindaco del Comune di Riva presso
  Chieri ha domandato alla Sezione se possa
  ritenersi contabilmente corretto, dopo aver
  provveduto ad individuare al vertice di ogni
  singola funzione gestita in forma associata un
  unico Responsabile di servizio, continuare a
  riconoscere, per una o più funzioni di
  particolare complessità, la posizione
  organizzativa e conseguentemente la retribuzione
  di posizione e di risultato oltre che al
  Responsabile del servizio così come sopra
  individuato anche ad altro dipendente del
  medesimo servizio svolto in forma associata, di
  categoria D cui siano affidati compiti
  organizzativi complessi, caratterizzati da un
  elevato grado di autonomia gestionale ed
  organizzativa.

56
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• In altri termini, il Sindaco chiede se sarà
  legittimo continuare a corrispondere lindennità
  di posizione e la retribuzione di risultato ai
  dipendenti apicali del suo Comune (cioè titolari
  di Posizioni Organizzative), dopo che sarà
  individuato e nominato il Responsabile del
  servizio in gestione associata, in riferimento
  alla medesima funzione o fascio di funzioni. La
  domanda è abbastanza chiara e la risposta, invero
  non potrebbe che essere scontata. Infatti, appare
  evidente che la corresponsione delle predette
  indennità e retribuzioni, in favore del proprio
  Responsabile, non può più essere garantita se
  verrà nominato un responsabile in gestione
  associata, cui dovranno essere erogate le
  predette retribuzioni. La doppia corresponsione
  darebbe luogo sicuramente ad unindebita
  duplicazione, fonte di danno erariale.

57
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• E evidente che gli Enti interessati
  dallaggregazione debbano unificare gli uffici e,
  a seconda delle attività che in concreto
  caratterizzano la funzione, prevedere la
  responsabilità del servizio in capo ad un unico
  soggetto.
• Nella predisposizione del modello organizzativo
  gli Enti interessati dovranno tenere conto degli
  obiettivi di finanza pubblica (cioè il risparmio)
  e dovranno, quindi, evitare di adottare soluzioni
  organizzative che, di fatto, si pongano in
  contrasto con le finalità, anche di risparmio di
  spesa, perseguite dal legislatore e che, nella
  sostanza, mantengano lorganizzazione
  precedente.

58
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• Lesercizio unificato della funzione implica che
  sia ripensata ed organizzata ciascuna attività,
  cosicché ciascun compito che caratterizza la
  funzione sia considerato in modo unitario e non
  quale sommatoria di più attività simili.
• Una soluzione che lasciasse intravedere
  ununificazione solo formale delle attività
  rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto,
  permettesse a ciascun Ente di continuare a
  svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi
  costi i compiti inerenti alla funzione non
  risponderebbe allobbligo previsto dalla legge.

59
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• Nella predisposizione del modello organizzativo
  gli Enti interessati dovranno tenere conto degli
  obiettivi di finanza pubblica e dovranno, quindi,
  evitare di adottare soluzioni organizzative che,
  di fatto, si pongano in contrasto con le
  finalità, anche di risparmio di spesa, perseguite
  dal legislatore e che, nella sostanza, mantengano
  lorganizzazione precedente.
• In proposito, una soluzione che lasciasse
  intravedere ununificazione solo formale delle
  attività rientranti in ciascuna funzione e che,
  di fatto, permettesse a ciascun Ente di
  continuare a svolgere con la sua organizzazione
  ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla
  funzione non risponderebbe allobbligo previsto
  dallart. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio
  2010 (Corte Conti Lombardia, n. 326/2012)

60
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• Per quel che concerne la concreta organizzazione
  di ciascuna funzione, è evidente che gli Enti
  interessati alla gestione associata debbano
  unificare gli uffici e, a seconda delle attività
  che in concreto caratterizzano la funzione,
  prevedere la responsabilità del servizio in capo
  ad un unico soggetto che disponga dei necessari
  poteri organizzativi e gestionali, nominato
  secondo le indicazioni contenute nellart. 109
  del T.U.E.L. (Corte conti Lombardia, n.
  513/2012).

61
GESTIONE ASSOCIATA O UNIFICATA?

• RIFLESSIONI
• Pensare di dar vita, da subito, ad una gestione
  unificata (e non solo associata), attraverso un
  Ufficio comune e delegato, implica il fatto di
  aver risolto, ed in senso positivo (!), diversi
  problemi, fra cui a) il Responsabile unico
  conosce, già da subito, tutte le problematiche di
  tutti i singoli Enti? b) i pregressi Responsabili
  di servizio, poi retrocessi a meri responsabili
  istruttori, collaboreranno con gioia ed
  entusiasmo con il neo mega-Responsabile? c) come
  saranno articolati i flussi informativi e
  conoscitivi fra i singoli Uffici dei diversi
  Comuni? Dovrebbero già bastare solo queste tre
  questioni per far sorgere almeno il sospetto che
  principiare con una gestione unificata,
  attraverso un unico e demiurgico Responsabile,
  costituisca uniniziativa a dir poco ardita se
  non utopica. Infatti, occorre rendersi conto ed
  accettare un elemento organizzativo
  imprescindibile approvata e stipulata la
  convenzione, gli Enti aderenti debbono
  conoscersi ed in tale onere conoscitivo i
  dipendenti esplicano un ruolo insostituibile.

62
SPESA AGGREGATA

• Si osserva che la gestione associata delle
  funzioni in forma convenzionata deve svolgersi in
  modo tale che non venga superata la spesa
  aggregata complessiva in precedenza destinata a
  tali funzioni dai singoli comuni convenzionati.
  Se il comune di Viganò non ha registrato la spesa
  di personale per lassenza di personale interno
  di polizia locale, appare chiaro che, con la
  convenzione, sosterrà una spesa aggiuntiva, che
  però dovrà essere compensata con la minore spesa
  di personale riferita alle altre due funzioni
  fondamentali da gestire in forma associata (Corte
  conti Lombardia, n. 513/2012).

63
RESPONSABILE DEL SERVIZIO POLITICO

• La Sezione ritiene assai dubbia la possibilità di
  estendere la portata applicativa della suddetta
  disposizione per individuare il responsabile del
  servizio fra i componenti dellorgano esecutivo
  in favore dellamministrazione comunale posta a
  capofila della convenzione (art. 53, comma 23,
  L. 388/2000). In primo luogo, si osserva che la
  disposizione presenta caratteri di eccezionalità
  rispetto al principio di separazione fra funzione
  dindirizzo politico e funzione amministrativa.
  Poi, si rileva che la disposizione derogatoria
  implica un necessario collegamento con il
  territorio comunale amministrato, non potendosi
  ammettere che i rappresentanti dellorgano
  esecutivo di un comune possano essere
  responsabili di funzioni associate che servono un
  bacino di utenza di altro territorio comunale,
  mancando il necessario collegamento fra elettori
  ed eletti (Corte conti Lombardia, n. 513/2012)

64
RIMBORSO SPESE MISSIONI

• Gli stessi principi si ritiene debbano trovare
  applicazione anche al caso di specie, venendo in
  rilievo, anche in questo caso, la necessità di
  sollevare il personale di servizio dalle spese
  sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi
  istituzionali ove vengono espletate le funzioni
  in convenzione. Un onere, anche in questa
  fattispecie, che assume carattere negoziale e che
  come tale deve trovare in ciascuna convenzione la
  sua disciplina. Non può pertanto ritenersi
  sufficiente che il nuovo modello organizzativo
  non preveda costi superiori alla fase precedente
  nella quale ciascuna funzione era svolta
  singolarmente da ogni Ente. Pertanto, nel caso
  di specie, occorrerà assicurare anche che le
  spese in parola non siano in alcun modo di
  ostacolo, avuto riguardo a tutti gli effetti
  determinati dal nuovo modello organizzativo
  adottato, alla necessaria riduzione della spesa
  complessiva (Corte conti Piemonte, n. 118/2013).

65
CONTEGGIO SPESE

• Da quanto sopra argomentato se ne ricava che, sul
  piano del rispetto della normativa vincolistica
  in materia di assunzioni di personale, il Comune
  di Cirigliano ben può usufruire del servizio di
  polizia locale reso dallAssociazione dei Comuni
  alla quale partecipa senza dover assumere proprio
  personale. Peraltro, sul piano della contabilità
  dellEnte neppure rileva come spesa di personale,
  da porre in rapporto alla spesa corrente, il
  pagamento della quota parte della spesa
  complessiva del servizio associato, dal momento
  che la spesa del personale impiegato è
  contabilizzata per intero da ciascun Ente al
  quale detto personale è legato da rapporto
  organico di lavoro. A tal proposito si dovrebbe
  prendere in considerazione la opportunità che,
  simmetricamente, la spesa sostenuta a titolo di
  rimborso a favore del servizio reso dalla
  gestione associata debba essere neutralizzata ai
  soli fini del calcolo del rapporto spesa di
  personale/spesa corrente (Corte conti Basilicata
  113/2013)

66
CONTEGGIO SPESE

• Si consideri, infatti, preliminarmente che,
  salvo che un ente non sia animato (avendone la
  possibilità) da spirito oblativo, le convenzioni
  che, come si è visto, per dettato normativo
  hanno ad oggetto funzioni e servizi determinati
  normalmente non saranno unidirezionali, e
  quindi ciascuno dei vari enti convenzionati potrà
  fornire il personale necessario per lesercizio
  delle singole funzioni da associare, e quindi
  assumerne la delega o distaccare le risorse umane
  necessarie allufficio comune. Conseguentemente,
  gli enti locali che accettino di rinunciare a
  parte della prestazione lavorativa di un proprio
  dipendente in favore di altri enti convenzionati,
  pur dovendo computarne integralmente la spesa ai
  fini della predetta norma, riceveranno beneficio
  dal mancato conteggio della quota necessaria a
  retribuire la prestazione svolta in favore dei
  propri cittadini dal personale di altri enti
  (Corte conti Basilicata 51/2013).

67
AUSILI TERZI??

• Si deve notare che il Legislatore vede con
  sfavore altre forme soggettivizzate di
  esercizio associato delle funzioni che si
  sovrappongono ai comuni per questo ha, da un
  lato, previsto la soppressione dei consorzi di
  funzioni e, dallaltro, per i comuni di piccole
  dimensioni, obbligato allesercizio associato di
  funzioni solo attraverso unioni o, in via
  congiunta o alternativa, convenzioni. Debbono
  ritenersi escluse formule organizzative
  consistenti nella partecipazione ad aziende
  consortili o ad altre forme di aggregazione
  (Corte dei conti, Lombardia, 11 settembre 2012,
  n. 418)

68
AUSILI TERZI??

• In definitiva, per tali comuni di minori
  dimensioni, la previsione dellart. 14, commi 27
  e ss., del D.L. n. 78/2010 costituisce lunica
  applicabile quando ricorrono congiuntamente le
  due seguenti circostanze a) il comune
  interessato si ponga al di sotto della soglia
  demografica di legge (3 mila o 5 mila abitanti)
  b) lattività in forma associata, a prescindere
  dalla sua connotazione teorica quale servizio o
  funzione, ricada nellelencazione legislativa
  delle funzioni fondamentali (Corte dei conti,
  Lombardia, 11 settembre 2012, n. 418).

69
AUSILI TERZI??

• Di conseguenza, il comune istante, nei tempi
  definiti dalla norma primaria, sarà tenuto a
  cessare la propria partecipazione allazienda
  consortile e a organizzare lo svolgimento delle
  attività di cui in premessa in forma associata,
  tramite la partecipazione a convenzione o unione
  (Corte dei conti, Lombardia, 11 settembre 2012,
  n. 418) gt Impossibilità di utilizzare, in sede di
  gestione associata, le prestazioni di altri
  Enti o Aziende consortili. In buona sostanza, le
  funzioni devono essere gestite, in modo
  associato, facendo leva solo sul personale e
  sulle strutture dei Comuni e non di altri Enti
  (fattispecie di azienda consortile operante nel
  settore dei servizi alla persona).

70
SEGRETARIO COMUNALE

• Il Segretario comunale costituisce un distinto
  organo monocratico, la cui attività e il cui
  ruolo e status è disciplinato espress