B

1
BÜTÇE HAKKI VE BÜTÇE SÜREÇLERINDE TBMMNIN ROLÜ

• TBMM Bütçe Hakkini Kullanabiliyor mu ?
• Ferhat EMIL
• 23-25 Eylül 2010
• Afyonkarahisar

2
Parlamentolarin Bütçe Sürecindeki
EtkinligiTartisma Noktalari

• Bütçe Hakkinin Kullanimi Geleneksel
• Onay Asamasi Ex ante
• Hükümetin yetkilendirilmesi
• Parlamentonu asiri harcama egiliminin kurallara
  baglanmasi
• Soru
• Parlamentolar bütçeyi ne ölçüde degistirebilir
  Sinirlari nelerdir ?
• Bütçe teklifini incelerken nasil organize
  olmalari gerekir ? Komisyonlarin rolü Tek veya
  Çoklu Komisyonlar Süre sorunu
• Hükümet Parlamento Iliskisi Güç dengesi

3
BÜTÇE SÜRECINDE PARLAMENTO DENETIMI

• Denetim Asamasi Ex post
• Kesin hesap Verilen yetkinin nasil kullanildigi
  
• Ilgi sorunu
• Prensip olarak Eski bütçenin tartisilmasi
  gerekir. Genelde tartismalar Parlamentolarin yeni
  bütçeyi tartistiklari kadar eski bütçenin
  hesabini sorgulamamalari üzerine
  yogunlasmaktadir. Parlamenterler daha çok ileriye
  yönelik kararlari etkilemeye çalismakta ve
  onlarla ilgilenmektedirler.

4
Mevcut Sistem yeterli mi ?

• Parlamentolar bütçe süreçlerinin neresinde
  bulunmakta ?
• Mevcut sistemde genel olarak bütçenin onaylanmasi
  ile kesin hesabin denetimi (yani basi ile sonu)
  asamasinda bulunurlar
• Bu yeterli mi ?
• Bu bütçe hakkinin nasil kullanildigi konusunda
  eksik bir görüntü verir
• Bütçeler esas olarak daha önce alinmis kararlarin
  yansitildigi dokümanlardir. Bu kararlar da bütçe
  süreçlerinin disinda alinir. Dolayisi ile
  parlamentolarin kararlari etkileme gücü
  sinirlidir.
• Onun yerine bütçe kararlarini etkilemenin baska
  yöntemleri arastirilmakta ve tartisilmaktadir.

5
Bütçenin Uygulama Sürecinde Parlamentonun rolü

• Klasik yol-Soru Önergeleri
• Yeterli mi ?
• Asiri harcama egiliminin degisen yüzü
• Uygulama süreci onay ve denetim asamasinin yerini
  aliyor mu ?
• Hükümetlerin uygulamada bütçe ile verilen
  yetkilerin disina çikma egilimleri
• Onay ve denetim asamalarinin noterlik
  fonksiyonuna dönüsmesi
• Parlamentolarin önüne konan bir yillik bir bütçe
  aslinda geçmis yillarin birikimlerinin ve gelecek
  yillara aktarilacak yüklerin sadece bir kisminin
  onaylandigi bir doküman olma özelligi
  tasimaktadir.

6
Uygulama Sürecinde Gözetim Niçin Önemli ? Bütçe
Hakkina Sahip çikilmasi

• Hükümetin sundugu yasa tasarilarinin mali
  boyutunun parlamentonun bütçe hakki ile nasil
  iliskilendirilecegi yani onay asamasinda verilen
  harcama yetkisinin uygulamada hükümetler
  tarafindan parlamentoya sunulan yasalarla asilip
  asilmadigi,
• Bütçe uygulama sonuçlarinin basta verilen harcama
  yetkisinin asilip asilmadigi konusunda yeterli
  bilgi verip vermedigi Bütçe disi islemler ve
  mali saydamlik sorunu
• Bütçede ödeneklerin yil içinde yetersiz kaldigi
  durumlarda ek bütçe için parlamentodan yetki
  alinip alinmadigi
• Kaynaklarin yerinde kullanilip kullanilmadigi
  konusunda performansin gidisatinin gözlemlenmesi
• BÜTÇE UYGULAMASI ONAY VE DENETIM ASAMALARINI DA
  IPOTEK ALTINA ALABILIR. PARLAMENTO GÖZETIMI ONUN
  IÇIN ÖNEMLI

7
Ülkemizdeki durum-En son Söz

• Iktidar-Muhalefet Çeliskisi belirgin
• Hükümetin Meclis Üzerindeki etkisi çok
• Parlamentonun etkinligi çok az
• Kesin hesap görüsmeleri ve genel olarak bütçe
  görüsme süreleri yetersiz.(Gündem)
• Kapasite sorunu
• Bazi olumlu girisimler-Iç Tüzük
• Kesin hesap komisyonunun kurulmasi
• Diger komisyonlarin devreye girmesi
• Analiz birimi kurulmasi
• STK katiliminin özendirilmesi

8
ÜLKEMIZDE DURUM

• 2000 Öncesi
• Mali saydamlik yok, bütçenin kapsami dar, mali
  disiplin problemleri Krizler
• Parlamentonu rolü (Hükümet-Parlamento etkilesimi)
  
• 2000 Sonrasi
• Kamu Maliyesini düzenlemeye yönelik iki önemli
  yasa
• Borç Yönetimi Yasasi 4749 Yumusak Mali Kural
  Meclise Hesap Verme
• KMYKK 5018 -

9
KMYKK ve Meclis Gözetimi

• Yasa öncelikle hesap verme sorumlulugu baglaminda
  bakanlari TBMMye karsi sorumlu kilmaktadir.(Md
  10).
• Bütçe ilkelerini ve özellikle mali saydamligi
  belirlemektedir. (Md 13)
• Gelir ve giderleri etkileyecek kanun
  tasarilarinin mali yükünün hesaplanarak TBMMye
  sunulmasini gerekli kilmaktadir. (Md 14)
• Orta vadeli program, orta vadeli mali plan,
  stratejik plan, bütçe tavanlari, çok yilli
  bütçeleme ve performans programlari çerçevesi
  içinde bütçelerin hazirlanacagini hükme
  baglamaktadir (Md 16-17)
• Bütçenin hazirlik sürecini eskisine oranla biraz
  daha geriye çekmekte ve TBMMye sunulacak
  raporlarin sayisini arttirmaktadir.(Md 18)
• Bütçenin TBMM adina Sayistay tarafindan
  denetlenmesi konusunda dikkate alinacak
  raporlarin kapsamini arttirmaktadir. (Md 43)

10
KMYKK TBMM ve BÜTÇE SÜREÇLERI-ONAY ASAMASI

• Yasa Meclise sunulacak doküman sayisini
  arttirmistir. Beklenen TBMM komisyon üyelerinin
  bu raporlara asina olmasi ve bütçe
  tartismalarinin daha bilgiye dayali bir sekilde
  yapilmasidir
• Yasa bütçenin çok yilli olarak hazirlanmasini ve
  orta vadeli bir program ve mali plan ile sektörel
  öncelikler konusunda TBMMye daha fazla bilgi
  verilmesini amaçlamaktadir.
• Çok yilli bütçe uygulamasi ile bugün alinan bütçe
  kararlarinin ileriye yönelik etkilerinin (cari ve
  yatirim bütçesi arasindaki iliskinin
  kurulmasinin) TBMM tarafindan degerlendirilmesine
  imkân saglamaktadir.
• 4749 sayili yasa ile birlikte düsünüldügünde
  bütçe açiginin sinirini belirlemede TBMM yetkili
  kilinmakta ve bütçe hakki için önemli bir gözetim
  parametresi saglanmaktadir

11
KMYKK-TBMM-UYGULAMA ASAMASI

• Yasanin 14 üncü maddesi çok kritiktir. Buna göre
  mali yük getiren bir yasa bu mali yükün üç yillik
  hesabi ile birlikte TBMMye sunulmasini hüküm
  altina alinmaktadir..
• Yasanin 10 uncu maddesi Bakanlarin idarelerin
  performans programlarini, varlik ve
  yükümlülüklerini her mali yilin ilk ayi içinde
  açiklama zorunlulugu getirmektedir. Bu da
  TBMMnin bütçe uygulamalarinda bakanliklarin
  hedefleri ile ne kadar uyumlu çalistiklarini
  gözlemleme ve soru önergeleri ile TBMM gündemine
  getirme olanagi saglanmaktadir.
• Yasanin 21 inci maddesi belli istisnalar disinda
  ödenek aktarmalarinin kanunla yapilacagini ifade
  etmektedir.Böylece TBMM nin bütçe hakkinin
  hükümet tarafindan ihtiyari bir biçimde
  uygulamada askiya alinmamasi açisindan güvenceye
  kavusturulmaktadir. (ACABA ?)

12
KMYKK-TBMM DENETIM ASAMASI

• Yasa bu açidan eskiye oranla faaliyet raporlari
  ,iç denetçi raporlari, dikkate alinarak Sayistay
  denetiminin yapilmasina imkan vermektedir. Bunun
  disinda bütçenin denetiminde performans denetimi
  yolu ile TBMMye bilgi ve doküman sunulmasinin
  Sayistay Yasasi ile yapilmasi öngörülmektedir.

13
KMYKK UYGULAMASI VE TBMM DENETIMININ ETKINLIGI

• Yasa yürürlüge girmeden degisiklige ugradi (Torba
  Yasa ile 4749 sayili Borç Yönetimi kanunu ile
  5018 sayili yasanin felsefesine aykiri bütçe disi
  islemler yapilmasinin yolu açilmistir. Daha sonra
  ayni yasa çerçevesinde tarim kurumlarinin bütçe
  disinda ikraz kullanimlarinin mali saydamliga
  aykiri bir biçimde yolu açilmistir.
• Bu tür uygulamalarin sayisi daha sonraki
  dönemlerde de giderek artmis ve TBMM den
  geçirilen yasalarla dogan yükümlüklerin bütçede
  ödenek gösterilmeden yapilmasina, bazi hesap
  düzenlemeleri ile harcama ertelemelerine
  gidilerek bütçe saydamligi ve TBMMnin özellikle
  uygulamadaki gelismeleri gözetim yetkisinin
  sinirlandirilmasi gibi

14
Mali Saydamlik Yeterince Gelismemistir
15
TBMM Denetimi Konusundaki Algilama Olumlu Degildir
16
Uluslar arasi karsilastirmalar
17
Sonuç

• KMYKK yürürlüge girdikten sonra dahi çikarilan
  yasalarla TBMMden bütçe disi is ve islemlere
  imkan veren yasalarin ve düzenlemelerin
  geçmesine imkan verildigidir. Bir baska deyisle
  bu durum hükümetlerin TBMM üzerindeki etkilerinin
  hem 2000 öncesi hem de 2000 sonrasinda ayni
  güdülerle devam ettigini ve parlamentonun bütçe
  üzerindeki gözetim ve denetimi açisindan istenen
  düzeye henüz çikamadigimizi göstermektedir.

18
Nedenleri Ne Olabilir ?Onay Asamasindaki Sorunlar

• TBMM ye sunulan belge sayisi artmis olmakla
  beraber bunlarin kolay anlasilabilir, okuyucu
  dostu olduklarini söylemek pek mümkün degildir.
• Bütçe hazirlik süreci öne çekilmekle beraber orta
  vadeli program, mali plan zamaninda
  yayinlanmamakta ve TBMM Komisyon üyeleri
  hükümetlerin politika öncelikleri konusunda
  yeterli degerlendirmeyi yapacak zaman
  bulamamaktadir.
• TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda görüsme gündemi
  çok sikisiktir. Ayni anda bir çok kurum ve
  kurulus bütçesinin görüsülmesi ile saglikli bir
  degerlendirme yapma imkani olmadigi açiktir.
• TBMM Plan Bütçe Komisyonu üyelerine yeterli
  teknik destek ve bilginin saglandigi da pek
  söylenemez. Komisyon üyeleri ya tanidiklari
  bürokratlardan ya da kendi danismanlarindan
  yardim almaya çalismakta bu da çogu kez yeterli
  ve saglikli olmamaktadir.

19
Uygulama Asamasindaki Sorunlar-Bütçe Hakki

• Uygulama asamasinda sunulan yasalar bütçe ile
  iliskilendirilmemektedir (14.madde)
• 2009 yilinda Borç yönetimi yasasi ile borçlanma
  limitinin bes katina çikarilmasi ama karsiliginda
  TBMM den ek ödenek alinmamasi
• Örnegin yeni çikan tahkim kanunu bütçe disi
  islem
• 6009 sayili yasa ile getirilen vergi affi
  niteligindeki düzenlemeler
• En önemlisi KMYKK 21 inci maddesinin Bütçe
  kanunlari ile son üç yildir askiya alinmasi
  (Meclisin Bütçe hakkina yürütmenin müdahalesi)

20
KMYKK-TBMM-DENETIM ASAMASI

• Uygulama asamasi (21.maddenin askiya alinmasi
  gibi) Sayistay denetimini de kisitlamaktadir.
• Mütemmim (tamamlayici) ödenek sorunu
• Uygunluk Bildirimi dökümanini kim anlayabiliyor
  ?
• Performans denetimi ? Sayistay Yasasi ( uzun
  süre bekledikten sonra hala bekliyor)

21
Bir baska sonuç

• TBMMnin bütçe süreçlerindeki gözetim ve
  denetiminin etkinligi bütün iyi niyetli yasa
  degisikliklerine ragmen son tahlilde hükümetlerin
  konuya yaklasimina bagli kalmaktadir.
• Hükümetler mali saydamliga ve TBMMnin bütçe
  hakkina ne kadar saygili iseler bu gözetimin
  etkinligi o kadar yüksek olmakta ve bundan da
  demokrasinin gelecegi mali açidan da saglama
  alinmaktadir.
• Buna karsilik harcama egilimleri arttiginda,
  hükümetler ellerinde tuttuklari çogunluk
  imkanlarini yasal mali sinirlarin etrafindan
  dolanarak, bütçe disi uygulamalara giderek ve
  bizzat bu isleri yetkinin son sahibi TBMMnin de
  araciligi ile yaparak kaynak kullanimini kendi
  istekleri dogrultusunda düzenleyebilmektedirler.
• DOLAYISI ILE MECLISIN BÜTÇE ÜZERINDEKI GÖZETIM
  VE DENETIMI HÜKÜMETIN PARLAMENTO ÜZERINDEKI
  ETKISI ILE TERS ORANTILI GÖZÜKMEKTEDIR

22
Yine de Bazi Öneriler-Milletvekillerine Ipuçlari

• KMYKK 14 Maddesine sahip çikin
• KMYKK 21 maddesini eski haline getirin
• Içinde bütçe ile iliskilendirilmeksizin vb
  ifadeler geçen yasalara iki kez dikkat edin
• Yeni yatirim tekliflerini cari bütçeye etkileri
  ile birlikte degerlendirin (çok yilli bütçeleme)
• Kesin hesap ve uygunluk bildirimini anlasilabilir
  kilin
• Orta vadeli program ve mali planin zamaninda
  çikmasi konusunda hükümeti uyarin

23
Ipuçlari

• Kesin Hesabi ya ayri bir komitede ya da ayri bir
  gündemde inceleyin. Bu konuda TBMM de içtüzük
  degisikligi olumlu olabilir.
• Sayistayin anlasilabilir rapor üretmesini talep
  edin.
• Bakanlar performans programlarini ve hedeflerini
  her mali yil basindan itibaren bir ay içinde
  kamuoyuna açiklamak zorundadir. Bakanliklarin web
  sitelerini takip edip bu yükümlülügü yerine
  getirip getirmediklerini inceleyin.
• Performansa dayali bütçe uygulamasi zordur ve
  basarili ülke sayisi sinirlidir. Yine de
  bakanlara bütçe sunuslari sirasinda hedefleri
  hakkinda ne demislerdi ne gerçeklesti sorusunu
  sorun.

24
Ipuçlari (devam)

• Maliye Bakanligi bütçe ödeneklerini bloke ettigi
  veya bir bakanlik ödeneginden ötekine aktarma
  yaptigi zaman bunun o bakanliklarin stratejik
  plan ve performans hedefleri ile tutarli olup
  olmadigini sorgulayin.
• Maliye Bakanliginca KMYKK geregince kamuoyuna
  açiklanmasi gereken yil ortasi mali durum
  raporunun Plan ve Bütçe komisyonunda ayri bir
  gündemle görüsülmesine yönelik düzenlemeler
  yapilmasina çalisin (Hazinenin Borç Yönetimi
  raporu ve TC Merkez Bankasinin kanunu geregi Plan
  Bütçe Komisyonuna yaptigi dönemsel sunuslar gibi)

25
Ipuçlari (devam)

• Bütçe ve Plan Komisyonu Müdürlügünün
  elemanlarinin teknik kapasitesinin arttirilmasina
  , egitim görmelerine yardimci olun. Bu sizlere
  hükümet, muhalefet ayrimi yapmadan yeterli
  bilgiyi sunacak güvenilir bilgi kaynagi demektir.
• Bu müdürlügün elemanlarinin en az bir yil
  harcamaci bakanliklar ile Maliye, DPT ve
  Hazinede staj görmelerine yönelik düzenleme
  yapmayi düsünebilirsiniz.
• Parlamentonun bütçe sürecini biraz daha öne
  çekmeyi düsünebilirsiniz. 15 günde onlarca kurum
  ve kurulusun bütçesini incelemek olaganüstü çaba
  gerektirir. Bu sürenin arttirilmasini ve
  böylelikle bir güne düsen kurulus sayisinin
  azaltilmasinin yollarini arayabilirsiniz.

26
Ipuçlari (devam)

• Imkaniniz olursa gece mesaisi yapip kesin hesabi
  ve harcamaci kurulus bütçelerini incelemeyin.
  Kimseye faydasi olmamistir.
• Diger komisyonlari devreye sokup plan ve bütçe
  komisyonunun yükünü azaltmayi deneyebilirsiniz.
• Imkân varsa mevcut plan ve bütçe salonunu daha
  büyük ve rahat bir salon ile degistirebilirsiniz.
  En azindan ilgili STK sendika,dernek ve meslek
  temsilcileri oturabilecek bir yer bulabilirler.
• Bütçe ile ilgili sendika, dernek, STKlarin hiç
  olmazsa her birini 3-5 dakika dinleyebilecek
  ortami (budget hearing) TBMMde yaratmayi
  deneyebilirsiniz.

27

• TESEKKÜRLER