Perspectivas de una reforma tributaria integral con equidad:

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Perspectivas de una reforma tributaria integral
con equidad Hacia un pacto fiscalen el Perú ?
DFID

• Department for
• International Development

Rossana Mostajo G.
XVI Seminario Regional de Política
FiscalSantiago de Chile, 27 enero 2004
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Etapas de la política y administración


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Caracterización
 
CRITERIO CARACTERIZACION
Suficiencia - No es capaz de financiar las actividades del Estado - Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la actividad económica y frecuentes cambios normativos - Capacidad muy disminuida en razón de gastos tributarios, informalidad y alta evasión - Comportamiento procíclico de la recaudación
Simplicidad Pocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno
Transparencia y cumplimiento - Proliferación de gastos tributarios y convenios de estabilidad - Espacios para eludir y evadir - Complejidad administrativa - Ineficiencia económica potenciada al distorsionar la asignación de recursos - Uso de mecanismos extra-presupuestarios elevan la opacidad del sistema
Eficiencia  Menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y elevación de costos medios - Deficiente recaudación y bajo rendimiento de los impuestos municipales - Alta tasa de evasión en el IGV
Progresividad - Alto grado de concentración de la recaudación - Mermada por las erosiones del sistema - Predominio de impuestos regresivos y baja recaudación de los progresivos
Fiscalización  Muy concentrada en los principales contribuyentes - Complejidad normativa y múltiples tratamientos diferenciados - Fiscalización debilitada e insuficiente - Accionar limitado por marco legal
 
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Equidad y neutralidad

Impuesto a la renta
ISC
EQUIDAD
IGV
Exoneraciones y regímenes promocionales
-

-
NEUTRALIDAD ECONÓMICA
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Perforaciones del sistema
Exoneraciones 1.7 Evasión IGV
2.0 Contrabando 0.5
Evasión 4ta. Categ. 0.1 TOTAL
. 4.2 PBI
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Costo de la administración tributaria
Sunat Aduanas El costo de cada US100 de
recaudación se incrementa de US3.16 a 3.36
entre el 2002-04 Es más costosa la recaudación
de aduanas (US2.8 Sunat vs. US4.5 Aduanas el
2002)Sunat En 1994 Perú tenía el costo más
alto de la región Entre 1994 y 2002 se ha más
que duplicado
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Concentración de la recaudación ene-jul 2003




Fuente Elaborado sobre la base de Sunat.
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Incidencia del IGV 2002 del ingreso per
cápita por quintil
























Fuente Elaborado sobre la base de INEI (Enaho
2002-IV).
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Opacidad
Gastos tributarios yConvenios de estabilidad
Dificultan la gobernabilidad en términos de
transparencia, responsabilidad y
predictibilidad Atentan contra la equidad
horizontal Generan mayores distorciones
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Modificaciones al sistema tributario1994-jul 2003
Fuente Cámara de Comercio de Lima
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En el Perú, el gasto público no es tiene la
fuerza redistributiva necesaria para
contrarrestar las inequidades y distorsiones del
sistema tributario
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Distribución geográfica del gastoPresupuesto 2004
Fuente Elaborado sobre la base de INEI y MEF.
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Rigidez salarial en los programas sociales
gasto total, ene-ago 2003




Fuente Elaborado sobre la base de SIAF-MEF.
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Cobertura de los programas sociales de
filtración


Nivel de pobreza



Fuente Elaborado sobre la base de ENAHO (2002),
MEF y Evaluaciones de impacto de los programas
de alimentación complementaria (2003)./
Menores de 16 años. / Medido por la
cobertura en el 40 más pobre.
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Con todo
No existe legitimización ni credibilidad en el
sistema tributario en la medida que por el lado
del pago de impuesto, se percibe altos grados de
inequidad horizontal y opacidad de los mecanismos
implementados y por el lado del destino de los
recursos, no se percibe una adecuada atención a
las necesidades de la población, tanto en
términos de cobertura como de calidad.
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El diseño tiene en esencia los principios
básicos deseados por un sistema tributario,
sin embargo se ha ido deteriorando y
perforando Al sistema tributario se le ha
venido exigiendo lograr objetivos múltiples
de manera simultánea Los objetivos de
recaudación de corto plazo han caracterizado
a las reformas y modificaciones del sistema
Bajo objetivos que el sistema considera
progresivos y equitativos, se han introducido
mecanismo que lo han erosionado generando
efectos contrarios a los deseados
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La administración tributaria ha tenido
avances importantes y se ubica entre las
mejores de la región, sin embargo, le resta un
largo camino para lograr niveles de eficiencia
y eficacia en la recaudación acordes con las
necesidades de financiamiento y de equidad del
país. El factor político juega un rol central
y hasta preponderante por sobre lo técnico
Existe un divorcio macro-micro que no ha
permitido una consistencia entre el
crecimiento económico y la reducción de la
pobreza
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Consideraciones
Lo tributario tiene un rol importante en
cualquier estrategia de superación de la
pobreza La equidad no debe ser un objetivo
tributario primario, pero sí una variable de
diseño
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Cualquier propuesta tributaria debe analizar
de manera explícita el costo-beneficio en
términos de la recaudación esperada, las
consecuencia distributivas y la eficiencia
económica Es necesario identificar a los
ganadores y perdedores de manera objetiva
Las prácticas extrapresupuestarias deben
sustituirse por mecanismos explícitos de gasto
y/o regulación
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GOBERNABILIDAD FISCALEs la capacidad de los
gobiernos para llevar a cabo una política fiscal
sostenible y creíble, con el mínimo costo posible
para la eficiencia de la gestión pública.No
existe gobernabilidad fiscal cuando los arreglos
institucionales o los conflictos políticos
impiden el logro de acuerdos estables y duraderos
en torno a las finanzas públicas
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La gobernabilidad del sistema tributario
requierelegitimidad ? valores y
normasefectividad ? objetivos fundamentalesacept
ación ? sostenibilidad a largo plazointegración
? socialadaptación ? a cambios internos y
externostransparencia ? amplia difusión y
diálogoempoderamiento ? de la sociedad
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PACTO FISCALUn pacto fiscal es el acuerdo
nacional básico que legitima el papel del Estado,
como también el ámbito y alcance de las
responsabilidades fiscales en las esferas
económica y social. En particular, se traduce en
consensos sobre el origen, monto y destino de los
recursos con los que debe contar el Estado para
cumplir con sus funciones.
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Con un acuerdo de este tipo, se garantiza la
obtención y gestión de los recursos del Estado,
al mismo tiempo que se respetan los derechos de
los contribuyentes y ciudadanos en general.Se
trata de un acuerdo sobre las reglas de juego que
respetarán el Estado y los contribuyentes, dentro
de los límites de la ley.
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El Pacto Fiscal de Guatemala
Contexto inicial una situación fiscal
deteriorada resultado de una tradición de
reformas tributarias fallidas, caracterizadas por
ausencia de procesos de diálogo amplio y
negociación. Factor clave reconocimiento de
que tanto el gobierno como la sociedad en su
conjunto son responsables de la política fiscal
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Etapas1) Comisión preparatoria2) Agenda
temática3) Estudios técnicos4) Proceso de
consulta y difusión5) Propuesta y reacciones6)
Proceso de acercamiento y consensos7)
Suscripción del Pacto Fiscal8) Discusión y
negociación de medidas tributarias
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ResultadoAcuerdo Político para crear las
condiciones adecuadas para la implementación y
sostenibilidad fiscal en el mediano y largo
plazo. Es integral y está constituido por un
conjunto de medidas referidas a
Fortalecimiento de la administración tributaria y
combate a la evasión y al contrabando
Inicio del proceso de revisión de privilegios,
exenciones y exoneraciones fiscales
Fortalecimiento de los ingresos tributarios
Programa de reactivación económica y social
Programa de gasto público prioritario Sistema
de garantías y calendario
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Un pacto fiscal Debe guiarse por criterios
ordenadores sobre el tipo de acuerdos a
lograr Lograr acuerdos que fijen un norte
pero no que sean una camisa de fuerza
Centrarse en niveles generales y no en unos
muy específicos
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Desafíos de un pacto fiscal Cómo conseguir
la representatividad efectiva de los
sectores, gremios, partidos políticos, etc.?
Cómo hacerlo vinculante tanto en el tiempo
como entre distintos gobiernos ? Cómo
consolidar un compromiso político real? Cómo
minimizar el interés político ?
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Perú un proceso de 3 tiempos
Etapa 1 Lo inmediato Limpiar gradualmente
el sistema tributario Iniciar un proceso de
diálogo abierto Realizar estudios técnicos
rigurosos y serios Recopilación y
sistematización de la experiencia
internacional
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Etapa 2 Hacia un pacto fiscal en el Perú
Proceso para lograr consensos Análisis y
diseño de una reforma integral del sistema
tributarioEtapa 3 Hacia la equidad y
consolidación de la gobernabilidad del sistema
tributario Implementación de la reforma
sustentada en un pacto fiscal.
Funcionamiento de un sistema que garantice el
cumplimiento del pacto fiscal.