DIRITTO URBANISTICO

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• DIRITTO URBANISTICO
• Docente Prof. Antonino Longo
• Orario di ricevimento mer. 11-14
• Email alongo_at_dau.unict.it
• Luogo di ricevimento D.A.U., piano III
• Corso di Laurea Edile-Architettura
• Anno di corso I
• Semestre I
• Numero totale dei crediti 5 cfu

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• CONTENUTO DEL CORSO (testo Urbani)
• Parte I principi, funzioni, soggetti.
• Nozioni generali
• Evoluzione e fonti del diritto urbanistico
• Attori pubblici e funzioni urbanistiche
• La funzione di salvaguardia
• La funzione di disciplina sostanziale
• Parte II la funzione precettiva
• VI. I procedimenti di pianificazione urbanistica
  e territoriale. Profili generali
• VII. Gli strumenti urbanistici comunali
• Sezione I il piano regolatore generale
• Sezione II la funzione di gestione
• Sezione III la riconversione urbana
• VIII. Le convenzioni urbanistiche
• IX. La pianificazione sovracomunale e di
  coordinamento e gli interesse differenziati
• X. La proprietà
• XI. Le opere pubbliche
• XII. Lurbanistica consensuale.
• Parte III Controllo dellattività edilizia

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• CONTENUTO DEL CORSO (Testo Longo)
• Capitolo I La riforma del Titolo V della
  Costituzione rilancia la territorialità quale
  fattore unificante dei governi
• Capitolo II Il consenso interistituzionale e la
  pianificazione territoriale
• Capitolo III La tutela nazionale degli
  interessi territoriali sul piano collaborativo e
  sussidiario
• Capitolo IV I percorsi di cooperazione
  territoriale in Europa
• Capitolo V Limiti dei moduli concertativi
  nellordinamento italiano
• Capitolo VI La necessità ineludibile di una
  legge di principi
• Capitolo VII Alcune considerazioni finali

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TESTI DI RIFERIMENTO

• URBANI P., CIVITARESE S., Diritto Urbanistico,
  Torino, Giappichelli, 2010.
• LONGO A., Governo del territorio, Milano,
  Giuffrè, 2009.
• Slides, dispense ed altro materiale didattico
  saranno resi disponibili durante lo svolgimento
  delle lezioni

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MODALITA DESAME

• Durante lo svolgimento delle lezioni saranno
  raccolte le firme attestanti la presenza.
• Controappelli saranno effettuati per verificare
  leffettiva frequenza degli studenti.
• Saranno effettuate verifiche scritte o colloqui
  orali in itinere sulla preparazione conseguita
  dagli studenti frequentanti ad integrazione
  dellesame finale.
• Lesame finale consisterà in una prova orale

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UOMO E DIRITTO

• Ubi societas, ibi ius è una locuzione latina che
  significa "dove c'è una società (civile), lì vi è
  il diritto".
• Ogni società non può che fondarsi sul diritto,
  non può esservi alcuna società (civile) che non
  avverta l'esigenza di regolamentarsi.
• "Ubi homo, ibi societas. Ubi societas, ibi ius.
  Ergo ubi homo, ibi ius".
• Principio di origine romanistica che sta ad
  indicare come l'uomo abbisogni necessariamente di
  regole giuridiche per poter vivere. Difatti se
  l'uomo è un "animale sociale" per usare una
  espressione di Aristotele, ossia necessariamente
  deve vivere con altri uomini e si relaziona
  costantemente con altri uomini. Per poter fare
  tutto questo è necessaria la creazione di regole.

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DIRITTO NATURALE E DIRITTO POSITIVO

• Il termine diritto, nella sua più nota accezione,
  identifica l'insieme ed il complesso sistematico
  delle norme che regolano la vita dei membri della
  comunità di riferimento.
• Due concetti del diritto naturale e positivo.
• Una delle concezioni più risalenti è la c.d.
  teoria del diritto naturale, o giusnaturalismo.
  Tale teoria postula lesistenza di una serie di
  princìpi eterni e immutabili, inscritti nella
  natura umana.
• Il diritto positivo (cioè il diritto
  effettivamente vigente) non sarebbe altro che la
  traduzione in norme di quei princìpi. Il metodo
  adottato dal legislatore è, dunque, un metodo
  deduttivo da princìpi universali si ricavano
  (per deduzione) le norme particolari.

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LE NORME

• Per norma giuridica si intende la regola di
  condotta, dotata dei caratteri della generalità
  e dellastrattezza, avente la capacità di
  determinare, in maniera tendenzialmente stabile,
  l'ordinamento giuridico generale (ossia il
  diritto oggettivo). Una norma è una proposizione
  volta a stabilire un comportamento condiviso
  secondo i valori presenti all'interno di un
  gruppo sociale. Essa è finalizzata a regolare il
  comportamento dei singoli appartenenti al gruppo,
  per assicurare la sua sopravvivenza e perseguire
  i fini che lo stesso ritiene preminenti.
• La generalità consiste nella ripetuta
  applicabilità della stessa ogni qual volta si
  presentino le condizioni prescritte.
• Lastrattezza si riferisce al fatto che la norma
  giuridica non deve essere ricondotta ad un caso
  specifico, ma deve riferirsi ad un situazione
  astratta, ciò per garantire l'applicabilità ad
  una molteplicità di casi concreti.

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COATTIVITA DELLE NORME GIURIDICHE

• La norma giuridica viene assimilata ad un
  comando, che impone all'individuo un determinato
  comportamento. Il carattere "coattivo" della
  norma giuridica è, dunque, imprescindibile.
  Questo elemento centrale della norma giuridica
  contribuisce, in modo determinante, a
  differenziarla da altri tipi di norme, come
  quelle morali o religiose, che appartengono ad
  una sfera non coattiva.
• L'individuo è libero o meno di assecondare un
  comando religioso o morale. Può sentirsi perfino
  obbligato a farlo ma tale obbligo non è
  generalizzabile. Affini alle norme giuridiche
  vere e proprie possono considerarsi quelle
  deontologiche, che appartengono più alla sfera
  morale, ma che, quando sono inserite in
  disciplinari di ordini professionali o di
  associazioni di produttori, possono prevedere
  anche sanzioni in caso di violazione.

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CARATTERISTICHE DELLE NORME GIURIDICHE

• Le caratteristiche di una norma sono la
  generalità, l'astrattezza, la novità,
  l'imperatività o coazione.
• A parte generalità ed astrattezza di cui si è
  detto innanzi, la novità è intesa nel senso che
  ogni norma viene emanata per regolare un
  comportamento che fino a ieri si riteneva che non
  dovesse essere regolato, oppure allo scopo di
  modificare un già esistente regolamento di quel
  tale comportamento. L'imperatività (o coazione)
  consiste nel fatto che, accanto ad una norma che
  contiene un precetto, esiste una norma che
  prevede la sanzione. Gli atti o fatti da cui
  scaturiscono le norme giuridiche costituiscono le
  fonti del diritto, e, più esattamente, le fonti
  di produzione normativa o normogenetiche.

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FONTI DEL DIRITTO

• Le fonti del diritto si distinguono in fonti di
  cognizione e fonti di produzione.
• Per fonti di cognizione s'intende l'insieme dei
  documenti che fornisce la conoscibilità legale
  della norma e sono, quindi, documenti che
  raccolgono i testi delle norme giuridiche, come
  la Costituzione, la Gazzetta Ufficiale e i
  codici.
• Per fonti di produzione s'intendono gli atti e i
  fatti idonei a produrre norme giuridiche. Le
  fonti di produzione si distinguono, a loro volta,
  in fonti-atto e fonti-fatto.
• Per fonti-atto si intendono atti giuridici
  volontari imputabili a soggetti determinati ed
  implicano l'esercizio di un potere ad esso
  attribuito (atti normativi), mentre le
  fonti-fatto, pur non essendo riconducibili ad
  azioni volontarie, sono accettati
  dall'ordinamento nella loro oggettività, fatto
  normativo" (si tratta, in altri termini, di meri
  fatti giuridici).

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ATTI GIURIDICI

• L'atto giuridico è un fatto giuridico consistente
  in un comportamento umano volontario. Per gli
  atti giuridici, quindi, è rilevante l'imputazione
  ad un soggetto di diritto, che può essere la
  persona fisica che ha voluto il loro accadimento
  o la persona giuridica per la quale detta persona
  fisica ha agito in qualità di organo.
• Sono esempi di atto giuridico la promessa, il
  testamento, la sentenza, il contratto, l'atto
  amministrativo. Sono, altresì, atti la legge, il
  regolamento e, in generale, tutti gli atti che
  sono fonti del diritto in quanto il loro effetto
  è la produzione, modificazione o abrogazione di
  una norma giuridica (atti normativi).
• Essi possono essere recettizi, non recettizi,
  leciti, illeciti, unilaterali, bilaterali,
  plurilaterali, collegiali, pubblici, privati.

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E FATTI GIURIDICI

• Con il termine fatto giuridico si indica un
  avvenimento o una situazione prevista dalla
  fattispecie di una norma. Al verificarsi del
  fatto giuridico la norma ricollega il prodursi di
  un effetto giuridico, ossia la costituzione,
  modificazione o estinzione di un rapporto
  giuridico.
• Il fatto giuridico si distingue dal fatto
  naturalistico. Se un fatto naturalistico è
  previsto nella fattispecie di una norma, esso
  diventa giuridicamente rilevante in seno
  all'ordinamento giuridico ed è qualificabile come
  fatto giuridico.
• I fatti giuridici si possono inoltre distinguere
  in
• meri fatti, se per l'ordinamento è irrilevante la
  volontà del loro accadimento, a prescindere che
  sia determinato da un'azione umana o da una forza
  della natura (ad esempio la morte di una persona,
  un evento meteorologico)
• atti giuridici, se, invece, per l'ordinamento è
  rilevante la volontà del loro accadimento,
  determinato da un'azione umana (ad esempio un
  testamento, una sentenza, un contratto)

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NORMA E LEGGE

• La norma non va in nessun caso confusa con la
  legge. Mentre la legge è un atto, la norma è la
  conseguenza di questo. La legge è una delle fonti
  del diritto, la norma è diritto. La norma è un
  comando che si ricava dall'interpretazione delle
  fonti del diritto (ermeneutica dottrina e
  giurisprudenza).
• Le norme sono solitamente desumibili da una
  formulazione linguistica scritta (costituzione,
  legge, regolamento...) al fine di conferire alla
  stessa un alto grado di certezza e durevolezza
  nel tempo.

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Fonti di produzione nell'ordinamento italiano
(ABROGABILITA E IRRETROATTIVITA)

• Costituzione (sovraordinata a tutte le altre
  fonti)
• legge costituzionale
• legge ordinaria
• decreto legislativo
• decreto legge
• referendum abrogativo
• regolamento
• contratto collettivo di lavoro
• legge regionale
• L'art. 117 della Costituzione, cosi come
  modificato dalla riforma del titolo V con
  l.3/2001, individua tre tipi di competenza
  legislativa
• la competenza esclusiva dello Stato
• la competenza ripartita tra Stato e Regioni
  (entrambe, nelle materie espressamente indicate)
• la competenza esclusiva delle Regioni, in tutte
  le materie non enumerate (principio di
  residualità).
• le leggi regionali sono completamente equiparate
  alle leggi statali o ordinarie, per tale motivo
  si collocano insieme con esse tra le fonti
  primarie subcostituzionali.

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FONTI-FATTI

• Le fonti sopradette, sono cd. fonti-atti, vale a
  dire manifestazioni di volontà espresse da un
  organo dello Stato o da altro ente a ciò
  legittimato dalla Costituzione, che, di regola,
  sono formulate per iscritto.
• Nel nostro ordinamento sono, però, previste anche
  fonti-fatti, cioè comportamenti oggettivi od atti
  di produzione esterni all'ordinamento che possono
  essere schematicamente sintetizzate in 
• consuetudine
• norme di diritto internazionale generalmente
  riconosciute
• accordi internazionali
• fonti di ordinamenti stranieri richiamate
  nell'ordinamento

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FONTI INTERNAZIONALI

• L'ordinamento internazionale e quello interno
  convivono su piani paralleli, essendo espressione
  di distinti processi di integrazione politica.
  Perciò, affinché le norme internazionali entrino
  a far parte dell'ordinamento interno, si deve
  verificare ciò che si indica con il termine di
  "adattamento", che può essere automatico o
  speciale.
• L'adattamento automatico o generale è previsto
  dall'art. 10 della Costituzione, laddove dispone
  che l'ordinamento giuridico italiano si conforma
  alle norme del diritto internazionale
  generalmente riconosciute (cioè le consuetudini
  internazionali).
• L'adattamento speciale, invece, impiegato per il
  diritto internazionale pattizio, può consistere
• Nel semplice ordine di esecuzione, che opera
  direttamente solo in relazione a trattati
  contenenti norme self-executing
• nell'adattamento speciale ordinario, ossia in
  atti normativi interni necessari per dare
  esecuzione a norme internazionali che non siano
  self-executing. In seguito all'adattamento, le
  norme internazionali assumono, nell'ordinamento
  giuridico interno, la stessa posizione gerarchica
  delle fonti che lo operano

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E IL DIRITTO DELLU.E.

• Una particolare posizione presenta, nel quadro
  del diritto internazionale, il diritto
  dell'Unione Europea, in quanto i Trattati e le
  fonti che ne derivano godono di una particolare
  copertura costituzionale (art. 11 l'Italia
  ... consente, in condizioni di parità con gli
  altri Stati, alle limitazioni di sovranità
  necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace
  e la giustizia fra le Nazioni), in virtù della
  quale presentano una particolare forza attiva,
  paragonabile a quella delle norme costituzionali,
  consistendo in una limitazione definitiva dei
  diritti sovrani dello Stato, e una resistenza
  passiva rinforzata, prevalendo, in virtù della
  ripartizione di competenza operata dai Trattati,
  le norme comunitarie su quelle interne anche
  successive.
• Sono dette per questo motivo norme interposte in
  quanto si frappongono tra la Costituzione e le
  altre fonti primarie. La giurisprudenza della
  Corte Costituzionale ha avallato la prassi per
  cui il diritto comunitario può derogare anche
  leggi Costituzionali purché non siano norme
  fondamentali e immodificabili quali ad esempio
  diritti fondamentali, e democraticità
  dell'ordinamento italiano.

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ORDINAMENTO GIURIDICO

• Con il termine ordinamento giuridico si intende
  sia una comunità organizzata in vista del
  perseguimento di uno scopo comune (quindi, in
  questo senso, si può dire che lo Stato è un
  ordinamento giuridico) sia l'insieme delle norme
  (il diritto positivo) che regolano la vita di
  questa comunità (in questo senso, quindi, si dirà
  che lo Stato ha un ordinamento giuridico).
• Il diritto positivo è il diritto vigente in un
  determinato ambito politico-territoriale in un
  determinato spazio di tempo, posto dal potere
  sovrano dello Stato mediante norme generali ed
  astratte contenute dalle leggi nonché da
  disposizioni concrete ed individuate di carattere
  "regolamentare-amministrativo.

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ORDINAMENTO ORIGINARIO E DERIVATO

• Un ordinamento giuridico può essere originario
  oppure derivato. È originario quando non deriva
  la sua sovranità da nessun altro ordinamento (ad
  esempio, lo Stato la Chiesa, la Comunità
  internazionale) è invece derivato quando la sua
  sovranità non è diretta e immediata, ma un
  riflesso della sovranità di un altro ordinamento
  (le Regioni italiane e lUnione europea sono
  entrambi ordinamenti giuridici derivati).
• La sovranità è l'espressione della somma dei
  poteri di governo riconosciuta ad un soggetto di
  diritto pubblico internazionale. Tale istituto
  giuridico rappresenta uno degli elementi
  costitutivi dello Stato, assieme al territorio ed
  al popolo. La sovranità connota il potere supremo
  dello Stato nei rapporti internazionali e la sua
  essenziale indipendenza

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STATO

• Lo Stato è un ordinamento giuridico politico,
  ovvero esercitante il potere sovrano su un
  determinato territorio e sui soggetti ad esso
  appartenenti. Esso comanda anche mediante l'uso
  della forza armata, della quale detiene il
  monopolio legale.
• Alla parola Stato afferiscono due concetti
  distinti
• Stato-Comunità popolo, stanziato su un
  territorio definito, che è organizzato attorno ad
  un potere centrale (comunemente chiamato
  Stato-nazione").
• Stato-apparato (o Stato-organizzazione) quel
  potere centrale sovrano, organizzato in possibili
  differenti modi, che detiene il monopolio della
  forza, e impone il rispetto di determinate norme
  nell'ambito di un territorio ben definito.

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STATO E NAZIONE

• Una nazione (dal latino natio nascita") è un
  complesso di persone che, avendo in comune
  caratteristiche quali la storia, la lingua, il
  territorio, la cultura, letnia, la politica, si
  identificano in una comune identità a cui sentono
  di appartenere legati da un sentimento di
  solidarietà. È questa coscienza di un'identità
  condivisa, questo sentimento di appartenenza a
  tale identità e di solidarietà che li lega,
  diffusi a livello di massa e non solo tra
  ristrette cerchie di persone, che rende una
  comunità etnica, culturale, politica una nazione.
• Al fine di autodeterminare la propria esistenza,
  spesso la nazione aspira a diventare Stato, cioè
  a darsi un ordinamento giuridico che ne affermi
  la sovranità. In tal caso si parlerà di
  Stato-nazione.
• Esistono nazioni senza Stato.

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STATO COME ENTE TERRITORIALE

• lo Stato è anche un ente territoriale, in quanto
  individuato da una porzione di territorio che è
  soggetta alla sua sovranità.
• Lo Stato è sovrano giacché superiore ad ogni
  altro soggetto entro i suoi confini. Per essere
  tale, la sovranità deve manifestarsi come
  "indipendenza" nei rapporti reciproci per tale
  ragione, allora, lo Stato è indipendente e
  sovrano sovrano al suo interno, indipendente nei
  confronti degli altri Stati.
• Lo Stato esercita i seguenti poteri
• la sovranità (esercitata attraverso i tre poteri
  pubblici legislativo, esecutivo e giudiziario) e
  il monopolio della forza affinché vi sia un
  fondamento obbligatorio.

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PRINCIPIO DELLA SEPARAZIONE DEI POTERI

• La separazione dei poteri è uno dei principi
  fondamentali dello stato di diritto.
• Il concetto dello stato di diritto presuppone che
  l'agire dello Stato sia sempre vincolato e
  conforme alle leggi vigenti dunque lo Stato
  sottopone se stesso al rispetto delle norme di
  diritto, e questo avviene tramite una
  Costituzione scritta (principio della civil
  law).La separazione dei poteri consiste
  nell'individuazione di tre funzioni pubbliche -
  legislazione, amministrazione e giurisdizione - e
  nell'attribuzione delle stesse a tre distinti
  poteri dello stato, intesi come organi o
  complessi di organi dello stato indipendenti
  dagli altri poteri.

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I TRE POTERI DELLO STATO

• Nelle moderne democrazie
• la funzione legislativa è attribuita al
  parlamento, nonché eventualmente ai parlamenti
  degli stati federati o agli analoghi organi di
  altri enti territoriali dotati di autonomia
  legislativa, che costituiscono il potere
  legislativo
• la funzione amministrativa è attribuita agli
  organi che compongono il governo e, alle
  dipendenze di questo, la pubblica
  amministrazione, i quali costituiscono il potere
  esecutivo
• la funzione giurisdizionale è attribuita ai
  giudici che costituiscono il potere giudiziario.

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POTERE LEGISLATIVO

• Il potere legislativo è uno dei tre poteri
  fondamentali attribuiti allo Stato.
• Negli stati contemporanei del potere legislativo
  è titolare
• il parlamento a livello nazionale
• i parlamenti degli stati federati e nelle
  federazioni
• eventuali organi, analoghi al parlamento, di
  regioni e altri enti territoriali ai quali è
  riconosciuta autonomia legislativa.
• Detti organi producono le norme attraverso un
  atto che prende il nome di legge.

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POTERE ESECUTIVO

• Il potere esecutivo, generalmente posseduto da
  un'istituzione denominata governo", è il potere
  di applicare le leggi, distinto dal potere
  legislativo, che è il potere di fare le leggi e
  da quello giudiziario che è il potere di
  giudicare, ed eventualmente punire, chi non
  rispetta le leggi.
• Il potere esecutivo è esercitato da organi che
  eseguono le prescrizioni di legge e attuano in
  concreto le pubbliche finalità. I suoi compiti
  sono di
• far rispettare l'ordine e la legge attraverso la
  gestione delle forze di polizia e dei
  penitenziari
• condurre la politica estera dello Stato
• dirigere le forze militari
• dirigere i servizi pubblici e la pubblica
  amministrazione.

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POTERE GIUDIZIARIO

• Il potere giudiziario è quel potere che, in
  quanto organo costituzionale, permette in via
  definitiva e autonoma di risolvere una
  controversia di natura civile, penale e
  amministrativa (secondo le diverse giurisdizioni)
  applicando la legge, nel rispetto del
  contraddittorio delle parti, trasparenza del
  procedimento e motivazione della decisione, da
  parte di un Giudice terzo.
• Questo procedimento si svolge in diversi uffici a
  seconda il grado di giudizio nellambito del
  quale il cittadino viene giudicato con la
  possibilità di impugnare le eventuali sentenze.

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GIURISDIZIONE ORDINARIA

• Esistono due diverse giurisdizioni una ordinaria
  e una speciale.
• Quella ordinaria si occupa di materie civile e
  penale.
• In ambito civile la controversia sorge tra
  soggetti privati che prendono il nome di "attore"
  (per colui che avvia la procedura) e "convenuto"
  (colui che si difende). In questo caso ci si
  rivolge in primo grado al Giudice di pace o al
  Tribunale, in secondo grado alla Corte d'Appello
  e in terzo grado (definitivo) alla Suprema Corte
  di Cassazione.

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E QUELLA SPECIALE

• Per quanto riguarda la giurisdizione speciale si
  divide in amministrativa, contabile e militare.
• La prima risolve controversie dove sono coinvolte
  le pubbliche amministrazioni (tutela degli
  interessi legittimi) e se ne occupa il giudice
  amministrativo, ovvero in primo grado il
  Tribunale Amministrativo Regionale e in secondo
  grado il Consiglio di Stato.
• La seconda risolve controversie sulla contabilità
  pubblica ed enti finanziari dallo Stato se ne
  occupa il giudice contabile in primo grado la
  Corte dei Conti nella sezione regionale mentre,
  in secondo grado, nella sezione centrale.
• Infine, quella militare, si occupa dei reati
  commessi dalle forze armate.

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IL DIRITTO URBANISTICO

• Solo di recente il Diritto Urbanistico ha assunto
  una dignità disciplinare autonoma rispetto agli
  altri insegnamenti di materie giuridiche.
• Si tratta di una materia tipicamente
  interdisciplinare che seca trasversalmente
  numerosi campi disciplinari, sia tecnici sia
  giuridici.
• Esso afferisce, tuttavia, in misura largamente
  prevalente, al Diritto Amministrativo di cui
  costituisce un settore di estrema rilevanza non
  solo teorica, ma anche pratica.
• Il D.U. incide, peraltro, sui rapporti giuridici
  privati, sul regime giuridico del diritto di
  proprietà dei beni immobili, si confronta
  costantemente con il diritto costituzionale anche
  di derivazione sovranazionale secondo quanto
  previsto dal novellato art. 117 Cost..
• E anche oggetto di studio del diritto penale
  laddove, come spesse, accade, le trasformazioni
  fisiche del suolo poste in essere in violazione
  della disciplina urbanistica, determinano
  feedback penalmente rilevanti.

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ELEMENTI DEFINITORI

• Il D.U. presenta contorni disciplinari di
  carattere estremamente incerto e mutevole nel
  tempo.
• In un periodo compreso fra la legge urbanistica
  generale (L. n. 1150/1942) e i primi anni
  Settanta si pensava che il D.U. coincidesse con
  la regolamentazione dellincremento edilizio e la
  definizione dellassetto urbano attraverso
  ladozione di determinati piani urbanistici (D.U.
  in senso stretto).
• Più di recente il D.U. ha assunto connotati più
  fluidi, afferendo alla disciplina degli usi del
  territorio e delle sue risorse al fine di
  preservarli da iniziative economiche
  incompatibili con gli obiettivi della tutela e
  della conservazione (D.U. in senso lato).
• Prescindendo dai problemi definitori il D.U. ha
  assistito ad una notevolissima proliferazione
  della legislazione statale e regionale
  riguardante la disciplina degli usi, delle
  trasformazioni e della tutela del territorio nei
  suoi vari elementi costitutivi (paesaggio,
  risorse naturali, infrastrutture, centri abitati)
  ed al conseguente incremento dellintervento
  della P.A. con vieppiù ampi poteri di regolazione
  e controllo.

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IL D.U. E I PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO
AMMINISTRATIVO

• Il D.U. è ritenuto una partizione del Diritto
  Amministrativo di cui mutua concetti e relativi
  istituti giuridici.
• E, pertanto, necessario individuare
  preliminarmente la natura giuridica della
  funzione amministrativa cercando di distinguerla
  dalla funzione legislativa e da quella
  giurisdizionale.
• Secondo la dottrina più classica la funzione
  amministrativa coincide con la funzione
  esecutiva rappresenterebbe attività esecutiva
  della legge. Ciò in scrupolosa applicazione del
  principio di separazione dei poteri secondo cui a
  ciascun potere deve necessariamente corrispondere
  una specifica funzione.
• 1) Il potere legislativo, con il compito di fare
  le leggi e di creare il diritto oggettivo
• 2) Il potere esecutivo, con il compito di dare
  esecuzione alla previsione legislativa
• 3) il potere giudiziario, con il compito di
  garantire losservanza dellordinamento giuridico.

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• In questottica la funzione amministrativa
  rappresenta la cura concreta dellinteresse
  pubblico in esecuzione di quanto previsto da una
  norma giuridica.
• La più recente dottrina ha, peraltro, rilevato la
  mancata rispondenza di tale tradizionale
  tripartizione alla concreta realtà delle cose,
  poiché ciascuno dei poteri esercita di fatto
  funzioni che sarebbero proprie di altri poteri.
  Non solo.
• La stessa funzione amministrativa non potrebbe
  comunque essere relegata a mera esecuzione di
  leggi dovendo, invece, ritenersi riconducibile,
  più in generale alla regolazione e disciplina di
  rapporti giuridici e comportamenti, alla
  predisposizione di strumenti finanziari, alla
  definizione dei poteri dei privati, alla
  pianificazione territoriale.
• FUNZIONE AMMINISTRATIVA identifica, pertanto,
  linsieme delle attività svolte dagli apparati
  amministrativi dello Stato e delle altre
  amministrazioni pubbliche per la cura
  dellinteresse generale.

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IL MOTIVO

• A differenza di quanto accade in genere nel
  diritto privato, lattività posta in essere da
  unamministrazione ai fini del perseguimento di
  un determinato scopo risulta giuridicamente
  rilevante per lordinamento.
• Se una società privata decide di far costruire un
  edificio da destinare a propria sede, ciò che
  rileva è semplicemente che la proposta di
  affidamento dellappalto sia effettuata da chi è
  legittimato a rappresentare la società e che tale
  proposta non sia viziata da errore, violenza o
  dolo. Quando, tuttavia, la stessa attività viene
  posta in essere da unamministrazione pubblica
  assume rilevanza IL MOTIVO ossia linteresse
  pubblico per la tutela del quale si vuole
  procedere a tale realizzazione, se e a chi serve,
  chi sarà il contraente e perché, quanto costerà
  lopera pubblica, in quale luogo e perché
  localizzarvi ledificio.
• Tutta la relativa attività sarà, ovviamente,
  caratterizzata da una sequela di atti
  amministrativi.
• Il tratto connotativo dellattività posta in
  essere dalla P.A. è rappresentato dalla necessità
  che il suo operato sia controllabile e
  verificabile esigenza di controllo che
  costituisce la ragione precipua della
  qualificazione dellattività amministrativa come
  esercizio di una funzione.

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TRIPARTIZIONE DELLA FUNZIONE AMMINISTRATIVA

• Lattività amministrativa si distingue in tre
  funzioni principali
• 1) attiva
• 2) consultiva
• 3) di controllo.
• La prima è lattività finalizzata alla cura degli
  interessi pubblici attraverso lemanazione di
  atti o il compimento di azioni reali (ad es.
  lordine di demolizione) di un fabbricato
• La seconda serve a consigliare
  lamministrazione sul modo migliore di curare
  linteresse pubblico e da luogo ai pareri
• La terza è volta a sindacare loperato delle
  amministrazioni pubbliche cui sono affidati i
  compiti di amministrazione attiva.
• Soltanto per gli atti di amministrazione attiva
  si utilizzerà il termine di PROVVEDIMENTO (atto
  con cui si esprime la volontà imperativa
  dellente).
• Gli altri atti verranno denominati semplicemente
  atti amministrativi poiché strumentali, o
  collegati, allatto amministrativo provvedimento.

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UFFICI, ORGANI, POTESTA, COMPETENZE E
ATTRIBUZIONI

• Lelemento basilare dellarticolazione della P.A.
  è rappresentato dallUFFICIO.
• Esso costituisce la struttura organizzativa di
  base dei soggetti pubblici ogni soggetto
  pubblico ha, cioè, un disegno organizzativo
  secondo cui a ciascun ufficio è affidato lo
  svolgimento di un certo compito (uffici
  funzionali).
• Taluni uffici sono denominati ORGANI giacché
  hanno il compito di imputare gli effetti della
  propria attività allorganizzazione cui
  appartengono (il soggetto pubblico si esprime
  attraverso il suo organo).
• Così accade per il Consiglio Comunale il quale è
  organo del Comune poiché esso può emettere atti
  rivolti allesterno che modificano situazioni
  giuridiche soggettive come ladozione di un piano
  urbanistico.
• Prima di tale atto altri uffici avranno istruito
  la pratica, consultato ulteriori uffici,
  preparato e scritto materialmente il
  provvedimento (essi non sono, tuttavia, organi
  poiché la loro attività rileva solo ai fini
  dellorganizzazione interna).

38
.

• La POTESTA rappresenta lespressione del potere
  autoritativo ed unilaterale della P.A.. (fra gli
  atti e le attività che ne sono espressione si
  ricordano il potere di stipulare contratti, di
  rilasciare certificati, di erogare prestazioni,
  di raccogliere dati, ecc.).
• Sia le potestà sia gli altri compiti vengono
  comunque ripartiti fra le varie amministrazioni
  secondo due criteri lATTRIBUZIONE e la
  COMPETENZA.
• Attribuzione è lambito degli interessi pubblici
  che una norma giuridica affida alla cura di un
  soggetto in una determinata materia.
• Competenza va, invece, riferita esclusivamente
  allattività degli organi e degli uffici (è un
  concetto più ristretto rispetto a quello di
  attribuzione).
• Es. Il Comune ha attribuzione in materia di
  pianificazione urbanistica, il Consiglio Comunale
  (orano del Comune) ha competenza ad adottare il
  piano regolatore generale.

39
I POTERI AUTORITATIVI DELLA P.A.

• La funzione amministrativa può essere esercitata
  in via autoritativa e non autoritativa (per
  accordi).
• Il potere di agire mediante atti dimperio
  costituisce il più tangibile connotato del
  diritto speciale delle amministrazioni pubbliche.
• Quando unamministrazione esercita una potestà
  pubblica, si dice che emette un provvedimento
  amministrativo autoritativo, incidendo, cioè,
  unilateralmente sullaltrui sfera giuridica, in
  particolare costituendo, modificando o
  estinguendo situazioni giuridiche soggettive.
• Allimperatività si ricollegano tre
  caratteristiche principali
• 1) lesecutività i provvedimenti producono i
  relativi effetti indipendentemente dalla loro
  legittimità (c.d. presunzione di legittimità
  degli atti amministrativi i cui effetti cessano
  di prodursi solo a seguito di annullamento).
• 2) lesecutorietà la P.A. può ottenere
  lesecuzione coattiva del proprio provvedimento
  anche con limpiego della forza pubblica.
• Tale caratteristica è espressione del c.d. potere
  di autotutela esecutiva delle amministrazioni
  pubbliche le quali, a differenza di quanto accade
  per i privati, nellambito delle proprie
  attribuzioni possono portare ad esecuzione i
  propri atti senza la necessità di rivolgersi
  allautorità giudiziaria.

40
.

• Nellambito dellautotutela esecutiva la dottrina
  fa rientrare anche il potere di eliminare o
  modificare i propri atti che risultino viziati e,
  quindi, irregolari o invalidi secondo le modalità
  ed i limiti fissati dalla legge.
• Nei casi in cui venga, infatti, sollevata da
  parte di un terzo privato o dalla stessa
  amministrazione una questione circa la regolarità
  dellatto, possono essere aperti procedimenti
  amministrativi specifici detti di riesame il
  cui esito va dalla conferma allannullamento
  dufficio, alla riforma dellatto stesso.
• I procedimenti di riesame differiscono
  sostanzialmente da quelli di revisione che danno
  luogo alle misure della revoca, ritiro o
  abrogazione dellatto..
• Peraltro, mentre lannullamento dufficio può
  essere pronunciato soltanto in presenza di un
  vizio di legittimità del provvedimento, la revoca
  rappresenta la misura da adottare nel caso in cui
  lamministrazione dovesse reputare inopportuna
  una determinata decisione a seguito di una nuova
  valutazione degli interessi in gioco, oppure in
  ragione delle mutate circostanze di fatto oppure
  ancora in relazione a fatti di cui non si era
  tenuto conto in precedenza al momento
  dellemanazione del provvedimento.

41
.

• 3) Linoppugnabilità detta anche consolidazione,
  sicché una volta spirato il termine di sessanta
  giorni dalla conoscenza del provvedimento, non se
  ne può più chiedere al giudice amministrativo il
  relativo annullamento.
• Decorso il predetto termine (che è di decadenza),
  solo la stessa amministrazione può eliminarlo in
  virtù dei suddetti poteri di autotutela
  esercitabili in ogni tempo.
• Linoppugnabilità è, comunque, legata alla
  effettiva conoscenza del provvedimento medesimo
  da parte dei soggetti destinatari interessati
  alla sua impugnazione.
• In taluni casi è la stessa legge a fissare le
  modalità di effettiva conoscenza del
  provvedimento mediante la fissazione di
  presunzioni ad esempio per i PRG si presume la
  conoscenza del piano mediante la pubblicazione
  dello stesso sul Bollettino Ufficiale della
  Regione.
• In tutti gli altri casi è onere dei destinatari
  del provvedimento che si intende impugnare la
  dimostrazione della data e della modalità di
  avvenuta conoscenza del provvedimento. Trascorsi
  inutilmente i sessanta giorni dalla conoscenza
  dellatto, il provvedimento si consolida e, per
  leffetto, non può più essere annullato.

42
I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLATTIVITA
AMMINISTRATIVA

• I principi fondamentali dellattività
  amministrativa sono quattro
• 1) il principio di legalità
• 2) la riserva di legge
• 3) il principio di imparzialità
• 4) il principio del buon andamento.
• Il primo trova il suo fondamento normativo nella
  L. 241/1990 gli altri tre nella Carta
  Costituzionale.
• Allorché lazione amministrativa si svolge in
  contrasto con i predetti principi essa diviene
  ingiusta (illegittima) ragione per cui
  lOrdinamento giuridico accorda ai cittadini
  lutilizzo di taluni strumenti di controllo volti
  alla difesa da possibili abusi da parte della
  P.A.

43
IL PRINCIPIO DI LEGALITA

• Esso rappresenta il fondamento del c.d. Stato di
  diritto, laddove tutti i poteri devono essere
  subordinati alla legge.
• Si tratta del primato della legge
  sullamministrazione, ossia del Parlamento,
  espressione della volontà popolare (per ciò
  legittimato democraticamente), sui funzionari
  della P.A.
• In forza di tale principio nessun potere può
  legittimamente essere conferito
  allamministrazione se non previsto da una norma
  giuridica.
• Il principio di legalità si configura un
  paradigma declinato in due distinti principi di
  tipicità e di innovatività dei provvedimenti
  amministrativi.
• Il principio di tipicità postula la necessità che
  ogni ad ogni provvedimento amministrativo
  corrisponde una funzione tipica deve, cioè,
  avere una precisa finalità prevista da una norma.
• Il principio di innovatività stabilisce, invece,
  la tassatività del numero dei provvedimenti
  amministrativi (dotati di imperatività) non
  essendo consentito dalla legge lemanazione di
  provvedimenti non tipici, ossia non previsti
  espressamente dallordinamento giuridico (cosa
  che, di converso, può accadere nel diritto
  privato).

44
LA RISERVA DI LEGGE

• Tale principio rappresenta un rafforzamento della
  funzione garantista del principio di legalità.
• La riserva di legge esclude, infatti, che una
  determinata materia, in mancanza di una espressa
  disciplina legislativa, possa essere oggetto di
  una regolamentazione attraverso atti normativi
  secondari (regolamenti).
• Si tratta di una garanzia posta a tutela dei
  cittadini secondo la quale determinati argomenti
  di particolare rilevanza i cui effetti sono
  suscettibili di poter incidere in modo
  significativo sulla sfera giuridica soggettiva
  dei singoli, debba necessariamente essere normata
  con legge del Parlamento.
• Secondo lart. 23 della Costituzione, ad esempio,
  limposizione di tasse e tributi può essere
  disposta esclusivamente in forza di una norma di
  legge.
• In definitiva la riserva di legge ha una
  funzione essenziale di garanzia in quanto intende
  assicurare che in materie particolarmente
  delicate, come quella dei diritti fondamentali
  del cittadino, le decisioni vengano assunte
  dallorgano più rappresentativo del potere
  sovrano dello Stato il Parlamento.

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I PRINCIPI DI IMPARZIALITA E BUON ANDAMENTO

• I principi di imparzialità e buon andamento della
  P.A. sono previsti dallart. 97 della Carta
  Costituzionale.
• Buon andamento significa efficienza della P.A.
  che si traduce in economicità ed efficacia
  dellazione amministrativa a cui risultano
  affiancati quelli di imparzialità, di pubblicità
  e di trasparenza.
• Sulla scorta di tali principi la P.A. deve
  informare il proprio agire al raggiungimento del
  miglior risultato costi/benefici non potendo
  limitarsi allattestazione di un risultato
  meramente formale.
• Limparzialità è attuazione del principio di
  giustizia.
• La P.A., nellesercizio delle proprie funzioni, è
  tenuta a tenere in assoluta considerazione tutti
  i fatti afferenti agli interessi considerati
  dalla legge secondo le regole improntate a
  certezza, trasparenza e democraticità.
• Esso costituisce corollario del più generale
  principio di uguaglianza sancito dallart. 3
  della Costituzione.
• Costituisce tipica espressione del principio di
  imparzialità lobbligo di motivazione dei
  provvedimenti amministrativi, il principio di
  partecipazione dei privati al procedimento
  amministrativo, il vizio delleccesso di potere.
• Ai superiori principi generali se ne affiancano
  di ulteriori aventi origine nella giurisprudenza
  della Corte di Giustizia dellUnione Europea e,
  specificamente
• - il principio di proporzionalità e quello di non
  discriminazione.

46
LA DISCREZIONALITA AMMINISTRATIVA

• La discrezionalità amministrativa rappresenta un
  concetto fondamentale del diritto amministrativo.
• Vi sono taluni casi nei quali la funzione
  amministrativa si trova sostanzialmente vincolata
  allorché, in presenza di determinati presupposti
  stabiliti da una norma di legge, la P.A. non ha
  altra scelta che assumere un determinato
  comportamento (provvedimento).
• In tali ipotesi la P.A. si limita
  allaccertamento circa la sussistenza dei
  necessari presupposti sanciti dalla norma per
  ladozione di quel determinato provvedimento
  richiesto (come accade nel permesso di
  costruire).
• In altri casi, invece, lattività amministrativa
  è discrezionale.
• La discrezionalità è il metodo mediante il quale
  la P.A., secondo il proprio prudente
  apprezzamento, stabilisce come realizzare, in
  concreto, linteresse pubblico quando ciò non sia
  prestabilito dalla legge.
• Le norme di legge, infatti, nellattribuire il
  potere allamministrazione, indicano, seppure
  raramente, linteresse pubblico da tutelare
  (interesse primario) che dovrà, tuttavia,
  necessariamente collidere con altri interessi,
  pubblici o privati (secondari), ritenuti
  subordinati al primario interesse pubblico da
  curare.
• La P.A. dovrà, pertanto, esercitare i poteri
  attribuiti dalla legge scegliendo di soddisfare
  linteresse primario o ritenere prevalenti gli
  interessi secondari.
• La c.d. discrezionalità amministrativa sta
  proprio nella prudente ponderazione comparativa
  dellinteresse primario con gli interessi
  secondari.
• Lesito di tale valutazione sarà lindividuazione
  dellinteresse meritevole di tutela da parte
  dellamministrazione.

47
.

• Tale giudizio di prevalenza varia a seconda
  dellambito di discrezionalità concesso dalla
  norma alla P.A.
• La norma di legge può, infatti, attribuire alla
  P.A. la determinazione discrezionale del
  contenuto del provvedimento (discrezionalità sul
  quid)
• Può lascare alla P.A. solo la scelta su se
  emanare il provvedimento (discrezionalità
  sullan)
• Può consentire alla P.A. solo i tempi e i modi di
  adozione di un provvedimento (discrezionalità sul
  quomodo).
• Ad esempio, nella formazione di un piano
  territoriale obbligatorio per legge la P.A. ha
  discrezionalità nel quid, ma non anche nellan,
  ben potendo stabilire discrezionalmente i
  contenuti del piano , ma non anche la necessità o
  meno di adottarlo (lo deve adottare).
• La discrezionalità amministrativa non va confusa
  con la discrezionalità assoluta la P.A. non gode
  affatto della liberta di scelta al contrario
  necessita che ogni decisione sia il frutto
  dellosservanza di precisi criteri alcuni dei
  quali sono espressione di principi generali
  (ragionevolezza, imparzialità, uguaglianza,
  trasparenza, ecc) ciò quando tali criteri non
  siano già contenuti nella norma attributiva del
  potere amministrativo di adozione del
  provvedimento (circostanza rara).

48
LA MOTIVAZIONE DELLA SCELTA

• Elemento essenziale per rendere trasparente
  lutilizzo dei criteri stabiliti dalla norma ai
  fini delladozione del provvedimento è che tali
  criteri, posti a fondamento del provvedimento,
  siano resi noti allesterno.
• La motivazione del provvedimento è posta a
  giustificazione della decisione adottata nei
  confronti di tutti i cittadini i quali devono
  essere posti nelle condizioni di conoscere se la
  scelta adottata dalla P.A. risulti o meno
  coerente con i criteri che lamministrazione ha
  dichiarato di porre a base della decisione.
• vi è, pertanto, una stretta correlazione
  nellattività amministrativa fra interesse
  pubblico, scelta discrezionale e motivazione
  della scelta, dovendo lamministrazione
  evidenziare lattualità dellinteresse pubblico
  da soddisfare.
• (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 7/1999).

49
ESEMPIO

• LAssessorato Regionale al territorio, che ha
  competenza sui beni paesaggistici, viene a
  conoscenza della costruzione di unabitazione
  privata in una zona vincolata senza la
  necessaria autorizzazione (N.O. Soprintendenza
  per i BB.CC.AA.).
• Lufficio preposto può adottare tre distinte
  soluzioni
• 1) ordinare la demolizione della costruzione
• 2) autorizzare i lavori in sanatoria
• 3) autorizzare i lavori con prescrizioni.
• In tutte le ipotesi menzionate la P.A. irrogherà
  una sanzione amministrativa pecuniaria
  (obbligatoria per legge Codice dei bb.cc.).
• Nel primo caso la sanzione coinciderà con la
  demolizione
• Nel secondo e terzo la sanzione pecuniari si
  accompagnerà al rilascio di unautorizzazione in
  sanatoria.
• La P.A. dovrà, comunque, motivare la propria
  decisione in relazione allinteresse primario
  (tutela del patrimonio paesaggistico) e agli
  interessi secondari (quello privato).
• Nellipotesi in cui decidesse per la demolizione
  dovrà necessariamente dimostrare la necessità del
  suo abbattimento per la liberazione del panorama
  tutelato laddove, in caso contrario, la relativa
  decisione sarebbe ritenuta sproporzionata ed
  irragionevole e, quindi, annullabile.
• Nellipotesi in cui, viceversa, dovesse decidere
  per il mantenimento della costruzione (sanatoria
  e prescrizioni) dovrà necessariamente
  giustificare il provvedimento sulla base
  dellininfluenza della costruzione in ordine alla
  tutela del paesaggio, magari disponendo
  leliminazione solo di una parte delledificio.

50
LIMITI INTERNI ED ESTERNI ALLA DISCREZIONALITA

• La presenza di altri interessi (non primari)
  suscettibili di poter incidere sfavorevolmente
  sulla soddisfazione dellinteresse pubblico
  primario ha imposto i c.d. limiti interni alla
  discrezionalità della P.A..
• Qualora tali limiti dovessero essere superati si
  configurerebbe un eccesso di potere con la
  conseguente invalidità del relativo provvedimento
  amministrativo.
• Dai predetti limiti interni vanno distinti i c.d.
  limiti esterni che si indirizzano non alla
  discrezionalità della decisione amministrativa
  quanto direttamente al potere della P.A. che
  viene limitato allorigine attraverso una
  contrazione dei poteri stessi.
• Es. Nei procedimenti di pianificazione
  urbanistica, ove è massima leterogeneità degli
  interessi in gioco, linteresse primario
  (lordinato e razionale assetto del territorio) è
  frutto di unarticolata quanto complessa
  ponderazione degli interessi da tutelare.
• Ladozione di una soluzione rispetto ad unaltra
  dipenderà da scelte discrezionali a cui è
  assolutamente difficile apporre limiti se non
  nellorganizzazione, da parte della norma, della
  discrezionalità amministrativa, in articolati
  procedimenti che siano idonei a contemperare il
  più elevato numero di interessi in campo.

51
La discrezionalità tecnica

• Diversa dalla discrezionalità amministrativa di
  cui abbiamo finora parlato è la c.d.
  discrezionalità tecnica la quale consiste
  nellassunzione, allinterno del procedimento, di
  quelle regole desperienza e/o della scienza e/o
  della tecnica che non implicano ponderazione e
  valutazione degli interessi in gioco.
• Si tratta di una scelta obbligata da parte
  della P.A. determinata dalla valutazione di fatti
  alla stregua di conoscenza extragiuridiche.
• Es. la sismicità di una zona verrà dichiarata con
  provvedimento amministrativo in ragione dei
  rilievi geologici e delle indagini storiche
  effettuate sul territorio in questione.
• Quali conseguenze sul piano operativo
• La giurisprudenza ritiene che gli atti
  caratterizzati da discrezionalità tecnica siano
  sindacabili solo in presenza di sintomi di
  assoluta e manifesta illogicità.
• Ciò ha ricadute enormi nellambito dei
  procedimenti di pianificazione urbanistica il
  principio generale è che i provvedimenti
  amministrativi generali (che sono diretti ad un
  pluralità indefinita di soggetti), di cui i
  provvedimenti di piano costituiscono una species,
  (ad es. il PRG) non vanno obbligatoriamente
  motivati. Laddove, invece, gli atti individuali
  (destinati, invece, a singoli soggetti o ad una
  pluralità definita di soggetti) necessita della
  motivazione.

52
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

• Il procedimento amministrativo è un istituto
  finalizzato allassoggettamento dellesercizio
  del potere amministrativo a regole controllabili,
  verificabili dallesterno, e si trova in stretta
  correlazione con la discrezionalità giacché è
  proprio attraverso il procedimento amministrativo
  che si esplica quella valutazione degli interessi
  che rappresentano la manifestazione di tale
  discrezionalità.
• Esso può essere definito come una sequenza di
  atti posti in essere dalla P.A. fra loro
  correlati e volti al perseguimento di un unico
  scopo. Scopo che definisce il procedimento
  attraverso lemanazione di un provvedimento.
• Va precisato come il procedimento amministrativo
  si distingua da altri procedimenti (sequenza di
  atti finalizzati allemanazione di una sentenza o
  di una legge) poiché la successione di atti
  preordinata allemanazione di un provvedimento
  amministrativo costituisce un complesso atti
  amministrativi volti alla ponderazione di una
  pluralità, più o meno complessa, di interessi.

53
.

• Così, ad es., per il rilascio di una licenza di
  abitabilità, il procedimento sarà determinato
  esclusivamente dalla verifica circa la
  sussistenza di taluni semplici presupposti (la
  conformità del fabbricato al progetto e
  linsussistenza di cause di insalubrità) da parte
  di un organo monocratico del Comune (lUfficio
  preposto).
• Quando, invece, si parla pianificazione
  urbanistica la complessità e la pluralità degli
  interessi pubblici e privati in gioco oggetto
  della necessaria ponderazione da parte del Comune
  impone linstaurazione di un procedimento
  amministrativo correlativamente complesso
  costituito da più atti amministrativi strumentali
  al conseguimento dello scopo (decisione finale
  rappresentata dal provvedimento amministrativo),
  posti in essere da più uffici di varie
  amministrazioni pubbliche.

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LE FASI DEL PROCEDIMENTO

• Le fasi del procedimento amministrativo sono
  quattro
• 1) la fase di iniziativa
• 2) la fase istruttoria
• 3) la fase decisoria
• 4) la fase di integrazione dellefficacia.
• La fase diniziativa apre il procedimento e ne
  determina loggetto introducendo linteresse
  primario.
• Latto di iniziativa può provenire da un soggetto
  privato, ed allora riceverà impulso di parte se,
  invece, proviene dalla stessa amministrazione,
  allora si ha liniziativa dufficio.
• La concessione edificatoria è rilasciata
  dallamministrazione su istanza di parte un
  piano urbanistico viene disposto
  dallamministrazione dufficio.
• La fase istruttoria serve ad introdurre gli altri
  interessi (quelli secondari) da ponderare nel
  procedimento e a raccogliere i fatti e gli atti
  necessaria alla valutazione del peso degli
  interessi in gioco maggiore sarà il numero di
  questi, più complessa sarà listruttoria.
• Lo scopo di tale fase è quello di preparare il
  materiale necessario alla formazione della
  decisione della P.A.
• Vediamo i più ricorrenti.

55
.

• Lacquisizione e la presentazione di documenti e
  certificazioni (talvolta richiesti a pena di
  improcedibilità, come lallegazione
  dellelaborato di progetto nellipotesi di
  richiesta di permesso di costruire)
• Lacquisizione di attività di scienza, quali le
  ispezioni dei luoghi, sovente affidati a tecnici
  abilitati, interni o esterni allamministrazione,
  come nel caso della progettazione di un piano
  urbanistico
• Lattività di pareristica resa da altre
  amministrazioni, che possono consistere in
  consigli obbligatori o facoltativi. Nel primo
  caso essi devono essere richiesti
  dallamministrazione decidente in mancanza il
  procedimento risulta viziato e, pertanto il
  relativo provvedimento impugnabile per il
  relativo annullamento. Nel secondo caso il parere
  può essere richiesto a discrezione
  dellamministrazione procedente.
• Tali pareri non vanno confusi con i c.d. pareri
  vincolanti i quali non sono veri e propri
  consigli, ma atti vincolanti la decisione
  dellamministrazione procedente sicché si avrà
  una decisione preliminare.
• Gli atti istruttori di intervento nel
  procedimento (come ad esempio le osservazioni, le
  proposte o le opposizioni formulate dai singoli
  privati in ordine alladozione di un piano
  urbanistico).

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.

• Nellalveo della fase istruttoria del
  procedimento amministrativo assume particolare
  rilievo la figura del R.U.P. (Responsabile Unico
  del Procedimento) il quale ha il compito precipuo
  di curare ogni aspetto dellistruttoria e
  linterfaccia diretta dellamministrazione
  rispetto a tutti i cittadini interessati al
  procedimento medesimo.
• C) La fase decisoria o costitutiva è quella in
  cui viene adottato il provvedimento
  amministrativo e rappresenta lesito del
  procedimento amministrativo.
• Il soggetto decidente può essere un organo
  monocratico (il dirigente, il prefetto, il
  sindaco) sia un organo collegiale (il consiglio
  comunale).
• Può accadere che alladozione della decisione
  concorrano diversi organi, monocratici e
  collegiali in tal caso si ha un provvedimento
  assunto di concerto fra più organi
  dellamministrazione o di più amministrazioni
  coinvolte dalla decisione (ad es. lintesa fra il
  Comune ed il Genio Civile in sede di adozione di
  un piano urbanistico ricadente in zona sismica).
• D) la fase di integrazione dellefficacia è una
  fase eventuale e non necessaria poiché spesso i
  provvedimenti amministrativi risultano efficaci
  al momento dellesito del procedimento senza la
  necessità che ciò necessiti una fase ulteriore.
  Si dice che il procedimento si è perfezionato
  con la definizione del provvedimento
  amministrativo.

57
.

• Talvolta, tuttavia, accade che un provvedimento
  amministrativo, per acquisire efficacia, debba
  necessariamente essere sottoposto ad una fase
  ulteriore ciò si verifica, ad es., allorché il
  PRG adottato debba essere necessariamente
  pubblicato sul Bollettino Regionale affinché
  possa essere conoscibile alla collettività ed
  acquisti la relativa efficacia.
• Subprocedimento.
• Accade spesso che, allinterno del procedimento
  amministrativo, formato da una sequenza di atti
  amministrativi preordinati alladozione del
  provvedimento finale, si ritrovi un atto a sua
  volta frutto di unulteriore procedimento
  amministrativo si ha, in tal caso un
  Subprocedimento allorché uno o più atti
  rappresentano il risultato di un ulteriore
  procedimento amministrativo dipendente da altra
  amministrazione diversa da quella procedente.
  Lesito del subprocedimento è quello di un vero e
  proprio provvedimento o subprovvedimento
  necessario alla prosecuzione dellistruttoria e
  dellesito del procedimento.

58
DIRITTI SOGGETTIVI E

• Cosa è una situazione giuridica soggettiva?
• Una relazione qualificata fra un interesse ed
  un soggetto ritenuta meritevole di tutela da
  parte dellordinamento giuridico.
• Quando una norma valuta favorevolmente un
  determinato interesse lo eleva a situazione
  giuridica soggettiva.
• Una situazione giuridica soggettiva implica un
  rapporto giuridico, ossia una relazione fra due o
  più soggetti regolata dal diritto (es. vendita,
  fornitura, ecc.)
• Ogni situazione giuridica soggettiva può essere
  declinata variamente mediante le sue plurime
  manifestazioni giuridiche
• sul lato attivo del rapporto, il diritto
  soggettivo che si esprime tramite poteri e
  facoltà
• sul lato passivo del rapporto, il dovere,
  l'obbligo e la soggezione.

59
.

• Il diritto soggettivo è il potere di agire in
  base al proprio libero apprezzamento per il
  soddisfacimento del proprio interesse, protetto
  dallordinamento giuridico. E la pretesa che
  altri tenga un comportamento di contenuto
  positivo (dare o fare) o negativo (non fare) (es.
  diritto di credito, diritto di proprietà).
• la facoltà situazione giuridica soggettiva
  attiva- è la possibilità di tenere un determinato
  comportamento e, quindi, l'opposto del dovere o
  obbligo- situazioni giuridiche soggettive passive
  (la facoltà di usare il bene di cui il titolare
  del diritto soggettivo di proprietà è titolare e
  il corrispondente obbligo di tutti i terzi di
  astenersi dal porre in essere condotte turbative
  del diritto).
• Diverso dallobbligo o dovere l'onere che è la
  situazione giuridica soggettiva caratterizzata
  dal fatto che il soggetto su cui grava è tenuto
  ad un determinato comportamento nel proprio
  interesse, poiché in mancanza non si produrrebbe
  un effetto giuridico a lui favorevole.
• Il potere, situazione giuridica soggettiva
  attiva è la possibilità attribuita
  dall'ordinamento ad un soggetto di produrre
  effetti giuridici, ossia di creare, modificare o
  estinguere un rapporto giuridico (il potere di
  agire in giudizio a tutela di propri diritti
  soggettivi di credito).
• Se il soggetto attivo del rapporto è titolare di
  un potere, in capo al soggetto passivo sussiste
  la corrispondente soggezione.

60
INTERESSI LEGITTIMI

• Dal punto di vista della P.A. può dirsi che il
  suo potere autoritativo si esprime mediante
  lesercizio di una potestà pubblica.
• Se ci si pone nella prospettiva del singolo
  cittadino di fronte alla potestà espressa dalla
  P.A., allora il singolo si trova in una posizione
  di soggezione. Egli, di fronte allimperatività
  del provvedimento, si trova costretto a subirne
  gli effetti.
• Se il cittadino posto nella situazione di
  soggezione è titolare di un diritto soggettivo
  questi può subire lazzeramento della propria
  situazione giuridica soggettiva (perdita del
  diritto di proprietà in caso di espropriazione
  per pubblica utilità) ovvero vederla limitare (la
  facoltà di edificazione in conformità ai
  parametri ed ai criteri stabiliti dai piani
  urbanistici).
• Vi sono altri casi nei quali la P.A. non
  manifesta una potestà incidendo sui diritti
  soggettivi dei singoli, ma costituisce essa
  stessa diritti in capo ai singoli (rilascio di
  una concessione edificatoria o laggiudicazione
  di un pubblico appalto).
• In tali ultime ipotesi ciascun singolo privato,
  persona fisica o giuridica, aspira al
  conseguimento di unutilità legata ad una
  decisione della P.A. (provvedimento
  amministrativo). Va da sé che non tutte le
  aspettative espresse dai singoli privati potranno
  risultare soddisfatte sicché linteresse sotteso
  da tale aspettativa e correlato allesercizio del
  potere amministrativo (funzione amministrativa)
  viene denominato interesse legittimo.

61
INTERESSE LEGITTIMO E DIRITTO SOGGETTIVO

• Linteresse legittimo, contrariamente al diritto
  soggettivo, non garantisce al suo titolare una
  tutela diretta, ragione per cui si dice che, di
  fronte al potere espresso dalla P.A., il titolare
  della situazione giuridica soggettiva
  corrispondente allinteresse legittimo eserciti
  un diritto soggettivo, per così dire,
  affievolito essendo privo dei relativi poteri
  di espressione della decisione finale in realtà
  spettante alla P.A. con lemanazione del relativo
  provvedimento sul quale il soggetto destinatario
  può incidere soltanto attraverso gli strumenti
  approntati dallordinamento e finalizzati
  allorientamento della P.A. in ordine alla
  determinazione del suo contenuto.
• Attraverso tali strumenti il soggetto
  amministrato può far valere linteresse legittimo
  al corretto uso del potere amministrativo in
  conformità al dettato normativo (il candidato che
  dovesse risultare escluso da una procedura
  concorsua