Le istituzioni politiche in Italia La Corte Costituzionale Patrizia Pederzoli

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Le istituzioni politiche in ItaliaLa
Corte CostituzionalePatrizia Pederzoli
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• Per tentare qualche generalizzazione sul ruolo
  della Corte , saranno percorse tre strade
• 1) unanalisi quantitativa che utilizza un
  indicatore sufficientemente affidabile del
  ltltgradogtgt di autonomia delle corti
  costituzionali, la frequenza con cui dichiarano
  lillegittimità degli atti normativi sottoposti
  al loro controllo.
• 2) osservazione dei giudizi di ammissibilità dei
  referendum sulle leggi elettorali (materia
  politicamente tra le più sensibili).
• 3) il processo penale.

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LA CORTE NEL SISTEMA POLITICO

• Delineare il ruolo che la Corte gioca nello
  scacchiere istituzionale e politico
• attraverso lanalisi
• del prodotto delle decisioni (quante, di che
  tipo , con quali esiti) .
• - delle decisioni che differiscono tra
  loro per gli attori che le richiedono
• e ai quali principalmente si rivolgono.
• - dellambiente in cui la giustizia
  costituzionale si è mossa .

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• 1. Potere di veto e maggioranze legislative
• La funzione più importante della corte è il
  controllo sugli atti legislativi.
• La frequenza delle dichiarazioni di
  illegittimità serve a valutare il carattere non
  maggioritario della Corte, che è stata
  strutturata anche per incorporare una robusta
  dose di influenza politica. Si è visto infatti
  che i loro componenti sono per lo più nominati o
  eletti con un mandato a termine dagli stessi
  apparati sottoposti al loro controllo
• Attivismo o moderazione?
• Per far luce sul concreto funzionamento della
  corte e collocarla entro questi due poli
  attivismo (la Corte si pone come agente del
  legislatore) e moderazione (la Corte privilegia
  la propria funzione istituzionale), possiamo
  vedere quando la Corte esercita un veto sulle
  deliberazioni.

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• Fattore tempo
• Lutilità di non trascurare il fattore tempo
• L incostituzionalità può colpire
• Maggioranze del passato il giudice potrebbe
  conformarsi a risultati elettorali più recenti
• Maggioranze ancora in essere il giudice sfida le
  forze di governo
• I tempi e le frequenze delle censure indicano
  leffettivo grado di autonomia delle Corti dal
  legislatore

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• Limiti
• Analisi così congegnate comportano tuttavia
  alcune forzature
• 1. Il trattamento quantitativo delle pronunce
  non si presta a rendere conto della loro
  complessità.
• 2. La Corte potrebbe avere un ruolo
  maggioritario o antimaggioritario, in realtà cè
  un area grigia, quella delle sentenze
  interpretative, che rappresenta una via di mezzo.

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• 1.1 Le dichiarazioni di illegittimità
  costituzionale nei giudizi in via principale e
  incidentale
• Periodo 1956-2007

Giudizio in via principale è un procedimento
diretto in quanto è data la possibilità a
determinati soggetti di chiamare in causa la
Corte Costituzionale (direttamente con un
ricorso, senza che sia necessario l'intervento di
un giudice, come avviene, invece, nel caso di
giudizio in via incidentale), per tutelare le
proprie competenze legislative.Il giudizio in
via principale è riservato a stato e regioni e
non a qualsiasi cittadino, che però ha la
possibilità di sollevare questione incidentale
(riguarda un singolo cittadino leso in un proprio
diritto fondamentale da un atto incostituzionale)
nel corso del giudizio.
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Anno Giudizi incidentali Di cui censure N. Di cui censure Giudizi principali Di cui censure N. Di cui censure Di cui sconfitte governo
1956 20 3 15,00 14 5 35,71 2
1957 96 10 10,41 19 16 84,21 1
1958 57 8 14,03 16 10 62,50 0
1959 49 12 12,84 12 7 58,33 0
1960 59 14 23,78 5 4 80,00 0
1961 55 18 32,72 16 13 81,25 1
1962 112 25 22,32 3 2 66,66 0
1963 162 33 20,37 8 5 62,50 0
1964 111 16 14,41 6 2 33,33 0
1965 87 21 24,13 6 4 66,66 0
1966 95 33 34,73 24 5 20,83 0
1967 119 32 26,89 29 4 18,18 0
1968 118 30 25,42 11 7 63,63 1
1969 148 42 28,37 4 3 75,00 0
1970 192 35 18,22 5 3 60,00 1
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Anno Giudizi incidentali Di cui censure N. Di cui censure Giudizi principali Di cui censure N. Di cui censure Di cui sconfitte governo
1971 191 38 18,89 6 1 16,66 0
1972 182 43 23,62 19 8 42,10 2
1973 175 30 17,14 3 2 66,66 0
1974 275 50 18,18 14 3 21,42 0
1975 155 37 23,87 12 2 16,66 0
1976 225 44 19,55 29 11 37,93 2
1977 139 19 13,66 10 1 10,00 0
1978 69 7 10,14 3 2 66,66 0
1979 137 22 16,05 4 2 50,00 1
1980 176 23 13,06 10 3 30,00 1
1981 172 27 15,69 9 2 22,22 1
1982 252 28 11,11 9 1 11,11 1
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Anno Giudizi incidentali Di cui censure N. Di cui censure Giudizi principali Di cui censure N. Di cui censure Di cui sconfitte governo
1983 335 25 7,46 27 5 18,51 4
1984 295 24 8,13 9 2 22,22 2
1985 325 33 10,15 29 4 13,79 3
1986 271 45 16,60 27 7 25,92 2
1987 580 66 11,39 35 10 28,57 6
1988 896 106 11,83 129 24 18,60 6
1989 521 74 14,20 43 12 27,90 5
1990 512 65 12,69 51 20 39,21 3
1991 451 79 17,51 29 13 44,82 9
1992 422 67 15,15 37 15 40,54 10
1993 401 66 16,45 42 11 26,19 4
1994 409 61 14,91 51 23 45,09 8
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Anno Giudizi incidentali Di cui censure N. Di cui censure Giudizi principali Di cui censure N. Di cui censure Di cui sconfitte governo
1995 434 75 17,28 47 22 46,80 8
1996 383 55 14,36 27 13 48,14 3
1997 380 44 11,57 27 13 48,14 2
1998 412 45 10,92 13 6 46,15 3
1999 384 34 8,85 27 6 22,22 0
2000 471 41 8,70 33 9 27,27 6
2001 349 28 8,02 34 12 35,29 8
2002 451 38 8,42 30 6 20,00 1
2003 250 20 8,00 57 21 36,84 4
2004 289 23 8,04 97 29 29,89 16
2005 314 30 9,55 101 48 47,52 23
2006 277 29 10,46 112 50 44,64 7
2007 319 35 10,97 76 27 35,52 14
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• Nei primi 15 anni di attività della Corte ,
  energico intervento sulla legislazione
  postbellica , per lo più di epoca fascista ma
  anche liberale (bonifica) raccogliendo consensi
  nellopinione pubblica e negli ambienti
  dottrinali , senza peraltro indurre reazioni
  apprezzabili in quelli politici attivismo
  rivolto al passato.
• Anni 70 le censure si assestano al 20, la
  percentuale delle pronunce sfavorevoli al
  legislatore tende a diminuire , non altrettanto
  può dirsi della propensione allattivismo.
• Anni 80 IX legislatura, maggiore stabilità
  rispetto al passato, la scena politica si è
  ricomposta attorno alla formula del pentapartito
  , la sola maggioranza possibile, con cui si
  inaugura la rotazione alla guida dellesecutivo,
  picco negativo delle pronunce.
• Seconda metà anni 90 XIII legislatura,
  diminuiscono le censure per via dellalternanza.
• 2007 le dichiarazioni di incostituzionalità
  conoscono un qualche incremento.

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• Rapporto tra assetti politici e ruolo del
  giudice
• A parità di altre condizioni , sistemi instabili
  e caratterizzati da frammentazione del potere
  tendono a dilatare lautonomia delle corti anche
  se in contrasto con la maggioranza di governo.
• Due ragioni
• - esecutivi deboli , avranno meno risorse per
  reagire ad una giurisprudenza dissonante e la
  loro stessa capacità decisionale sarà menomata,
  incoraggiando gli interessi insoddisfatti a
  percorrere i circuiti giudiziari casi
  politicamente sensibili potranno facilmente
  affluire allagenda del giudice , che avrà pochi
  motivi di temere una risposta ostile della
  maggioranza (opportunità per un ruolo incisivo)
• - non così , per ragioni diametralmente
  opposte , laddove il potere politico sia
  scarsamente frammentato e disperso.
• Allaffermarsi di una tendenza maggioritaria
  corrisponda una minore disponibilità delle corti
  a sfidare il governo e la sua base parlamentare.

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IL FATTORE TEMPO

• Allaffermarsi di una tendenza maggioritaria
  corrisponde una minor disponibilità delle corti a
  sfidare il governo e la sua base parlamentare.
• Questa ipotesi acquista spessore introducendo la
  dimensione temporale nellanalisi delle
  dichiarazioni di incostituzionalità.
• Il modo per farlo consiste nellintercettare ,
  allinterno dei pacchetti annuali di censure sin
  qui considerati , le sole decisioni che hanno
  colpito maggioranze ancora in essere ,
  rispettivamente di centrosinistra e di
  centrodestra.

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• -il calcolo include tutte le decisioni con cui la
  corte ha esercitato un veto nellambito dei suoi
  poteri.
• -si sono contate ovviamente le sole pronunce
  sfavorevoli al governo in carica.
• -le percentuali non possono essere indicate ad
  inizio e fine legislatura , in quanto il numero
  totale dei procedimenti è sempre riferito
  allanno solare.
• Depurando i dati nella maniera appena descritta ,
  il numero di pronunce sfavorevoli alle
  maggioranze del momento scivola a poche unità
  autorizzando una conclusione le decisioni del
  giudice
• tendono , prima o poi , a seguire i
  risultati elettorali.

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• Discorso diverso è quello che riguarda
  lentità o limpatto dellintervento giudiziario.
• I dati statistici infatti nulla dicono sul peso
  specifico delle singole decisioni.
• Nel decennio che va dal 1996 al 2006 ciò che si
  può definire il rendimento costituzionale dei
  due poli risente , sia pure in maniera diversa ,
  di unelevata incidenza di decisioni sfavorevoli.
• Se si guarda alle percentuali , il primato
  negativo spetta al centrosinistra , fermato nel
  1998 tre volte su tredici.

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• Il centrodestra viene però sconfitto , nel
  confronto con le regioni , ben sedici volte nel
  2004 e ben ventidue nel 2005.
• Al di là della diversa performance dei due
  schieramenti è abbastanza chiara la più spiccata
  propensione della Corte ad esercitare il proprio
  potere di veto nei casi in cui il governo si
  confronta direttamente con una o più regioni.

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• E bene quindi soffermarsi sui possibili motivi
  di questo modo di atteggiarsi.
• -in primo luogo ci si imbatte in uno dei tanti
  effetti collaterali della riforma del titolo V.
• Questa ha infatti esaltato il ruolo arbitrale
  della Corte , la cui credibilità di terzo al di
  sopra delle parti si correla al suo distacco
  dal governo centrale.

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• -in secondo luogo , una maggior sensibilità alle
  istanze politiche decentrate si manifesta già
  prima della riforma e tende ad assecondare il
  rafforzarsi delle autonomie.
• -infine , alcune pronunce paiono dirette , più
  che alla maggioranza del momento , alla classe
  politica nel suo complesso.
• Per concludere su questo argomento , le
  statistiche indicano uno scarto non irrilevante
  nella tenuta costituzionale del centrodestra e
  del centrosinistra il primo viene fermato con
  maggior frequenza del secondo.
• Va anche rammentato che lo spirito
  antimaggioritario delle nomine presidenziali tra
  il 2000 ed il 2005 sposta il baricentro del
  collegio verso larea progressista.
• Ravvisare una relazione con la deludente
  performance costituzionale del centrodestra
  sarebbe comunque temerario , tanto più che nel
  lungo periodo la composizione del collegio non
  sarebbe determinante per chiarire landamento
  delle censure.
• Ma nel breve periodo , prevale limpressione che
  questa fase abbia risentito anche di un non
  allineamento tra struttura del collegio e
  consistenza delle forze politiche.

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• POTERE DI FILTRO E MINORANZE I GIUDIZI
  SULLAMMISSIBILITA DEI REFERENDUM
• Nellambito di questa competenza la Corte estende
  rapidamente le proprie prerogative , rilevando
  caso per caso leggi o materie escluse dalle
  consultazioni referendarie , ragionando sul modo
  in cui le richieste sono formulate e sugli
  obiettivi perseguiti dai comitati promotori.
• La gamma dei criteri di ammissibilità si è così
  progressivamente ampliata ed arricchita , al
  punto che gli specialisti sono arrivati a
  contarne non meno di una decina.

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• E una proliferazione che tenta di
  arginare la deriva referendaria cui si assiste a
  partire dagli anni ottanta quando i Radicali lo
  eleggono a strumento di azione politica.
• Le tecniche messe a punto dai comitati promotori
  per formulare i quesiti referendari si fanno nel
  tempo più complesse e sofisticate.Fonte di
  immaginabili patemi per il collegio sono le
  finalità cui questo istituto si presta e le
  valenze che di volta in volta assume.
• In molti casi dà effettivamente voce a pretese
  con poche possibilità di influire sul circuito
  legislativo in altri casi invece la
  consultazione popolare si configura da subito
  come prova di forza tra maggioranza ed
  opposizione.

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• Si può allora comprendere perché la batteria di
  criteri costruiti dalla Corte risponda anche a
  valutazioni di opportunità e le offra un
  serbatoio cui attingere a seconda delle
  contingenze.
• Di tutti i 148 quesiti sui quali si è fin qui
  pronunciata solo 83 , pari al 56 , superano il
  suo vaglio.
• Il loro folto catalogo allarga i margini di
  apprezzamento ma induce anche delle rigidità e
  costringe la Corte a sottili distinguo che fanno
  affiorare lintervento di valutazioni non
  strettamente giuridiche.

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I REFERENDUM ELETTORALI
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• PER INIZIARE
• Con il termine referendum facciamo riferimento ad
  un istituto di democrazia diretta. Con questa
  espressione si vuole intendere che attraverso
  questo strumento i cittadini possono esprimere il
  loro parere in merito ad una legge direttamente,
  senza cioè la normale mediazione dei
  parlamentari.

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• Di tutti i casi che la Corte Costituzionale ha
  trattato nella sua storia, cinque sono le tornate
  rilevanti, dal 1991 al 2008, che hanno portato
  complessivamente a dieci sentenze.
• Sullo sfondo di questi avvenimenti si collocano
• Il fallimento delle riforme istituzionali
• Il collasso del vecchio sistema partitico che
  aveva dominato il periodo della Prima Repubblica
  e il successivo emergere di una competizione
  bipolare
• Il rinnovo della classe politica
• Lalternanza al governo.

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• Tre sono le richieste di referendum elettorali
  nel 1991.
• Di queste tre richieste, solo una supera il
  vaglio del collegio.
• Le altre due vengono rifiutate in quanto
  contrastano con i principi di chiarezza,
  omogeneità ed univocità, perché presentano
  aspetti incerti e ambigui e dunque suscitano
  dubbi sulloperato dei promotori, ponendone
  altrettanti sugli elettori.
• Lunica iniziativa superstite non può essere
  considerata una sentenza filogovernativa, dal
  momento che di fatto critica comportamenti
  praticati anche dal pentapartito, ma scongiura
  pur sempre una transizione al maggioritario.

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• Il 1993 è un anno caratterizzato da uno scenario
  politico ben diverso
• Il referendum sulla preferenza unica aveva fatto
  registrare un afflusso alle urne tale da
  garantire il quorum, e quindi il successo
• Nel gennaio dello stesso anno, i leader politici
  dei partiti di governo sono stati oggetto di un
  attacco da parte dellazione giudiziaria, per
  rispondere dei reati di finanziamento illegale e
  di corruzione (Mani Pulite).
• La Corte Costituzionale accoglie le iniziative in
  senso maggioritario che erano state bocciate due
  anni prima
• - con la s.32/1993 ammette il referendum
  sul senato
• - con la s.33/1993 ammette il referendum
  sul sistema elettorale dei comuni.

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• Unaltra richiesta di referendum si ha nel 1995,
  quando la Corte dichiara inammissibili due
  proposte destinate a manomettere quelle riforme
  che avevano introdotto un sistema misto.
• Stessa sorte tocca ad altri due quesiti nel 1997
  che ripropongono lo stesso obiettivo, vale a dire
  quello di espandere il principio maggioritario
  (s. 26).
• I sostenitori del maggioritario riescono a
  superare il giudizio di ammissibilità verso la
  fine degli anni Novanta, grazie al cambiamento
  della sua formulazione.

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• Infine, particolarmente sofferte sembrano invece
  le tre sentenze del gennaio 2008.
• Ad essere presa di mira è la riforma voluta tre
  anni prima dal governo Berlusconi, avversata
  dallopposizione.

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LA PROCEDURA PENALE IL GIUSTO PROCESSO

• Lambito della procedura penale è un settore
  poco maneggevole per il suo tecnicismo, in ambito
  politico è un settore freddo.
• Tra il 1992 e il 1998 scontro tra la Corte e il
  parlamento, censurando diversi articoli del
  codice di procedura, attraverso decisioni
  manipolative, in una materia che fissa le regole
  tra stato e cittadini sottoposti ad accusa penale.

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• 1997 viene approvata una legge ordinaria per
  indurre la Corte a più miti consigli.
• 1999 con voto bipartisan, porta ad inserire
  nellart 111 cost. i principi del giusto
  processo.
• Revisione costituzionale (2/1999), con scopo di
  sovvertire la giurisprudenza della corte, in
  pratica sanzionandone lattivismo.

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LE NUOVE REGOLE E IL RETAGGIO DELLA TRADIZIONE

• Archiviato il Codice Rocco, di matrice
  inquisitoria, si passa al Codice Vassalli, nel
  quale subentrano principi di chiara estrazione
  anglosassone e dunque di impianto accusatorio.
• - Fenomeni criminali.
• - Diversa allocazione del potere nel sistema
  giudiziario.
• Con il nuovo codice si tutelano i diritti
  individuali degli indagati, ed aumentano le
  garanzie della difesa.
• Maggiori poteri al pubblico ministero.

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• Lassunzione delle prove è problematico.
• Separazione tra le indagini e il processo.
• Pubblico ministero viene definito come un organo
  imparziale.
• Il Codice Vassalli per la magistratura è definito
  troppo GARANTISTA, colpevole di depotenziare il
  ruolo dellaccusa pubblica e compromettere
  lazione di contrasto verso la criminalità
  organizzata.

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LA CONTESA CON IL PARLAMENTO

• Inizio dello scontro nel 1992.
• Tre sentenze di incostituzionalità
• - Due sono additive omissioni del legislatore, e
  ripristinano o aggiungono regole da questi
  ltlttralasciategtgt.
• Insistono sulla necessità di meglio bilanciare
  tra loro la difesa sociale dal crimine e la
  tutela dei diritti.
• Contaminazione tra fase preliminare e
  dibattimento.
• A collegare le pronunce sono due principi
• - Ricerca della verità.
• - Non dispersione degli elementi di prova.

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• Scontro col parlamento (1998) la Corte risponde
  a 10 ordinanze di rinvio e pone mano alle regole
  di procedura con una pronuncia additiva s. 361.
• Viene colpita una riforma del codice, che
  ripristinava una norma già dichiarata
  incostituzionale.
• Ricorso ad una norma del 1992.

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ALCUNE IPOTESI

• Lattivismo e la sintonia con la magistratura
  impone due interrogativi
• Quali fattori spingono a questa collaborazione?
• Cosa spinge la Corte a protrarre questa armonia?

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• Recrudescenza della criminalità organizzata.
• Deteriorarsi del quadro politico (declino sistema
  partitico tradizionale, dimissioni del Capo dello
  Stato e indagini giudiziarie che premono sui
  palazzi della politica).
• Questi fattori portano rispettivamente alle
  seguenti conseguenze
• Una sterzata in chiave inquisitoria del codice
  nei processi penali.
• Lapertura di spazi di intervento a specifici
  organi e alla magistratura.

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• Tutte queste considerazioni possono essere
  catalizzate dalla vulnerabilità del sistema
  politico.
• In generale, si ritiene, nel presupposto che
  agiscano in modo razionale, che le corti
  costituzionali non si spingano oltre il punto in
  cui stimano probabile la reazione del parlamento
  la loro autonomia è maggiore quanto è più è
  difficile per il parlamento annullare gli effetti
  di una decisione sgradita.

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Cambia il quadro politico

• La XIII legislatura realizza lalternanza di
  governo, lesecutivo ha maggior potere
  decisionale la tolleranza, quando non
  larrendevolezza della classe politica nei
  confronti della magistratura, lascia il posto a
  una ripresa di iniziativa.
• Bersaglio delle critiche dellesecutivo è il rito
  penale e la sua deriva inquisitoria.

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Loggetto dello scontro

• Nonostante le premesse, la Corte mantiene un
  atteggiamento ostile. La contesa con il
  parlamento riguarda il modo di concepire il ruolo
  della mano pubblica di chi la personifica nel
  processo.
• I motivi che spingono in questa direzione possono
  essere il profilo professionale dei membri del
  collegio (giuridico) e il discorso normativo
  costruito dalla Corte tramite i precedenti.

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SIMUL STABUNT SIMUL CADENT

• La Corte sfrutta i cedimenti del sistema per
  aumentare la propria autonomia e in questo
  orientamento non è isolata. Aderisce alle
  richieste del corpo giudiziario e del suo
  sindacato, muove verso una forte magistratura
  piuttosto che una debole politica.
• La ritrovata deferenza verso il potere politico,
  coincide con le crescenti critiche alla
  magistratura, già in difficoltà per il rendimento
  della giustizia ordinaria. Al giudice comune
  viene così a mancare il sostegno del giudice
  costituzionale.

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ATTIVISMO E MODERAZIONE

• Se valutassimo la traiettoria seguita dalle
  censure di costituzionalità si osserverebbe una
  flessione complessiva di pronunce sfavorevoli al
  parlamento.
• Escludendo un confronto con il periodo anteriore,
  occorre focalizzare lattenzione con il trend
  seguito dalla Corte nel corso della XIII e XIV
  legislatura.

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• Si verifica una tendenza alla stabilità,
  maggioranze meglio delineate, inclini più allo
  scontro che allo scambio con lopposizione.
  Cambia lo scenario e si possono fare due
  considerazioni
• Non viene compressa larea di intervento della
  corte.
• Sembra ridotta la la disponibilità a sfidare il
  governo e il Parlamento.

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• Vale la stessa relazione per quanto riguarda i
  giudizi di ammissibilità dei referendum?
• Il collegio della Corte è stato sempre molto
  parco sui referendum, ma il passaggio tra Prima e
  Seconda Repubblica modifica il suo atteggiamento.
  Maggioranze deboli, esecutivi incerti portano il
  giudice costituzionale a dar ascolto alle
  minoranze e a determinare il prevalere di
  verdetti favorevoli in materia elettorale.

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• Nuova inversione di tendenza
• Laccordo raggiunto sul sistema elettorale misto
  da una supermaggioranza porta la Corte ad
  assumere una nuova predisposizione conservativa.
• Queste analisi corroborano lipotesi che la
  debolezza politica sistemica apra spazi alla
  giustizia costituzionale.

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• Un ultimo aspetto da considerare riguarda la
  valutazione della posizione della Corte nei
  conflitti tra Stato e regioni.
• In questi contenziosi legislativi il collegio
  teme di incorrere nel rischio del gioco due
  contro uno e di mostrarsi dalla parte di uno
  solo dei contendenti e di compromettere la
  propria credibilità di terzo imparziale. In
  questi casi è più facile che larbitro
  costituzionale arrivi allo scontro con il governo
  e la sua maggioranza, anche se solida.