Diapositive 1

1
Évaluation à mi-parcours du PIC LEADER
Rapport final 26 novembre 2003

• CHÔRA CONSEIL - 6, rue du 8 mai 1945, 75 010
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  818 467 - Siret 43181846700026 - APE 741G

En partenariat avec
2
Avant proposEnjeux et modalités de lévaluation
à mi-parcours

• Le contexte
• L'évaluation à mi-parcours du Programme national
  LEADER France 2000-2006 est une obligation
  communautaire, qui a pour objectif d'optimiser
  l'utilisation des fonds structurels.
• Les objectifs de l'évaluation sont les suivants
• Tester la cohérence et le bon avancement du
  programme
• Même si nous ne sommes pas vraiment  à
  mi-parcours 
• Optimiser l'application du programme LEADER
• En létat actuel de la programmation et en tenant
  compte du risque de dégagement doffice
• Intégrer la spécificité de LEADER
• Dans un contexte national et communautaire en
  pleine évolution
• Une vision très opérationnelle de lévaluation à
  mi-parcours
• Le choix a été fait - dans la même logique qui
  avait prévalue lors de lévaluation ex-ante de
  disposer avec cette évaluation dun instrument
   daide à la décision 
• Dans le cadre dune approche  terrain  
• Une large part est donnée aux études et
  entretiens de terrain (réalisation de 17
  monographies en annexes)
• Compte tenu de la position spécifique du CNASEA
• Etablissement public national représenté dans les
  régions mandatées par la DATAR pour assumer les
  tâches de lautorité de gestion
• L'évaluation porte sur les points de blocage et
  doptimisation du programme
• L'évaluation doit prendre en compte les  signaux
  d'alerte  identifiés
• Elle doit présenter des propositions concrètes
  d'amélioration
• Notamment pour permettre aux GAL de prolonger les
  travaux évaluatifs sur le terrain

3
Avant propos Calendrier et diffusion de
lévaluation

• Le calendrier de réalisation de cette évaluation
  est le suivant
• Mai 2003 cadrage méthodologique
• 5 Juin présentation de la méthodologie au
  comité de suivi
• 18 juillet remise du rapport intermédiaire
• Juillet à octobre études de cas et entretiens
• 3 octobre réunion du groupe de travail national
• 7 novembre remise du projet de rapport final
• 19 novembre réunion du groupe de travail
  national
• 25 novembre présentation et validation en
  comité de suivi
• Ce rapport final permet donc avant tout de faire
  le point sur les conditions de sélection, de
  lancement et de mise en uvre du programme
• En répondant aux questions évaluatives
• Sur les aspects quantitatifs
• Sur les aspects qualitatifs (notamment le
  caractère pilote du programme et de la
  programmation)
• En complétant lapproche sur le terrain dans le
  cadre des entretiens avec les GAL
• En assurant 17 études de cas sous forme de
  monographies
• En dégageant 7 rubriques majeures de
  préconisations pour la suite du programme (en
  conclusion)
• Compte tenu des alertes déjà signalées et de la
  possibilité encore ouverte de  faire passer des
  messages aux GAL et aux responsables de la mise
  en uvre pendant quil est encore temps
• Les résultats de l'évaluation ont été présentés
  et validés en comité de suivi national le 25
  novembre 2003 ils ont vocation à être rendus
  publics le plus largement possible et à être
  utilisés lors des échanges avec les GAL
• le rapport est consultable dans son intégralité
  sur le site Internet du réseau LEADER

4
Sommaire

• L'examen des conditions de mise en place du
  programme en Francep6
• La négociation
  p7
• Les raisons du retard d'adoption du
  programme.
  ..p8
• L'approbation du programme
  p9
• La sélection
  ...p10
• La question du renouvellement
  ..p11
• Le travail des experts
  ..p17
• Les "points de vigilance"
  .p18
• Le conventionnement
  ..p19
• L'actualisation de l'évaluation ex-ante du
  programme LEADER .p20
• Cohérence, pertinence et propositions d'évolution
  du volet 1p26
• Un programme "en phase" avec son
  contextep
  27
• L'exemplarité de LEADER
  ...p28
• Le choix d'une mise en uvre nationale
  ..p29
• Les avantages d'une programmation
  nationale.
  .p30
• La nécessité de réintégrer la dimension régionale
  et d'éviter toute confusion avec l'Objectif
  2.p31
• La prise en compte de la dimension
  agricole.
  .p32
• La question des thématiques
  .p33
• La question du partenariat
  ..p35

5
SOMMAIRE (suite)

• Cohérence, pertinence et propositions d'évolution
  du volet 2.p44
• La France se démarque
  ..p45
• Une contradiction interne
  .p47
• Les attentes des GAL en matière de
  coopérationp48
• Une réussite conditionnée
  ...p49
• La réponse des réseaux européens et
  interrégionauxp50
• La question de l'intervention du
  national...p5
  1
• Cohérence, pertinence et propositions d'évolution
  du volet 3.p53
• L'importance de l'UNA
  .p54
• Synthèse des évaluations de la Rencontre
  Nationale LEADER à Nogent-le-Rotrou, 3-5
  décembre 2002p56
• Les attentes des GAL en matière de mise en
  réseau.p58
• La mise en réseau plus clair, plus direct, moins
  impersonnel..p59
• L'efficience du programme les premières étapes
  de la mise en uvre du programme...p60
• Le choix d'une subvention globale
  .p61
• L'approche spécifique pour les organismes
  gestionnaires.p62
• L'organisation du CNASEA pour la
  gestion..p63
• L'organisation interne des GAL en matière de
  gestion...p64
• Analyse des impacts et auto-évaluation des
  GAL...p65
• La nécessité de rapidement réactiver de manière
  simple et opérationnelle la fonction évaluative
  de PRESAGEp66

6
Lexamen des conditions de mise en place du
programme en France De la genèse au
conventionnement
7
Les conditions de mise en place du programme La
négociation

• Deux années ont été nécessaires pour
  effectivement lancer en France le programme
  Leader
• La Commission Européenne publie le 18 mai 2000 au
  JOCE n C (139) la communication aux Etats
  membres relative à l'initiative communautaire
  LEADER.
• Le 19 juillet 200, le programme français est jugé
  recevable par la Commission ce qui déclenche
  ainsi la rétroactivité du programme
• Le 8 juillet 2002, le Ministère de la fonction
  publique, de la réforme de l'Etat et de
  l'aménagement du territoire publie un communiqué
  de presse annonçant officiellement les 140
  projets qui allaient bénéficier de LEADER en
  France pour la période 2000-2006.
• Il aura donc fallu plus de deux ans pour
  programmer LEADER en France.
• A cette longue période, se rajoute le temps des
  nécessaires négociations entre les GAL et le
  CNASEA pour la mise au point des conventions
• les dernières conventions ont été signées en
  juillet 2003.
• Comment est-on passé de LEADER II à LEADER ?
• La DATAR commence à travailler à l'écriture de
  son programme LEADER bien avant la publication
  de la Communication aux Etats membres,
• ce qui lui permettra d'ailleurs d'influencer le
  contenu de cette communication, notamment en
  introduisant le concept de coopération
  interrégionale.
• La représentante de la DATAR, participe notamment
  à un séminaire LEADER organisé par
  l'Observatoire européen (Venise, mars 2000), ce
  qui lui permet de mener des échanges avec des
  administrations d'autres Etats membres.
• La DATAR met en place à lautomne 2000 un groupe
  de travail LEADER, qui va se réunir à cinq
  reprises pour définir les options de base du
  programme national.
• Ce groupe réunit les membres les plus actifs du
  Groupe National d'Accompagnement et de
  Coordination (GNAC)
• La concertation sera à la base de la conception
  du programme, les réunions du groupe de travail
  étant encadrées par la DATAR.
• Le programme national a été publié sur Internet
  dès les premières versions, au tout début de
  l'année 2000,
• ce qui a notamment permis dinfluencer la
  conception même de LEADER par la Commission.
• La rédaction du programme à proprement parler
  débute en décembre 1999, avec laccompagnement
  des évaluateurs ex-ante.

8
Les conditions de mise en place du programme Les
raisons du retard dadoption du programme

• La Commission est à ce moment surchargée par la
  programmation des PDR
• qui sont nouveaux pour les services de la DG
  Agriculture (surcharge de travail dans l'Unité
  Cohérence)
• Le choix d'un programme national assorti d'une
  subvention globale a retardé considérablement
  l'approbation du programme français car la
  Commission manquait d'expérience en la matière
• Les seules autres subventions globales dans le
  cadre de LEADER concernent des programmes
  régionaux nettement plus petits
• L'application des nouveaux règlements FEOGA et
  Développement rural à l'Initiative Communautaire
  allait largement en contradiction avec l'esprit
  de LEADER
• posant de nombreuses difficultés à la Commission.
  Il existait un certain nombre de "zones grises"
  dans la nouvelle réglementation (ce qui est
  normal avec un nouveau règlement), qui ont
  provoqué des délais considérables dans les
  Consultations inter - services
• L'application stricte du règlement 1258 rend
  inéligibles les frais de personnel (Assistance
  Technique),
• ce qui aurait paralysé complètement LEADER, qui
  est basé sur l'animation des territoires.
• La Communication aux Etats membres sur LEADER ne
  prévoyait pas de ventilation budgétaire entre
  mesures
• en contradiction avec la spécificité de LEADER,
  qui permet une programmation locale des actions
  au fur et à mesure de leur émergence. La
  Commission a exigé que la DATAR lui communique
  une répartition "indicative" en sous - mesures
  (qui na malheureusement rien à voir avec la
  structure du programme par volet et qui ne semble
  même pas dictée par un souci duniformisation de
  lensemble des programmes LEADER au niveau
  européen).
• Les régimes d'aide dEtat ont dû être ajoutés au
  programme.
• La convention avec le CNASEA, désigné autorité de
  gestion déléguée par la DATAR, a fait l'objet de
  nombreuses hésitations des services juridiques et
  financiers.
• Une convention entre le CNASEA et la Commission
  sera finalement signée le 7/12/2001.
• D'autres points sont à signaler les réseaux
  interrégionaux, la limitation de l'aire
  géographique pour la coopération avec des Pays
  Tiers, etc...

9
Les conditions de mise en place du programme
Lapprobation du programme

• Peut-on dire que la France est en retard par
  rapport aux autres pays européens ?
• Le programme français est envoyé dès juillet 2000
  (moins de deux mois après la publication de la
  communication aux Etats membres du 18 mai 2000),
  ayant été suivi de près par le Desk Officer
  chargé de la France à la CE.
• Il s'enlise ensuite à la Commission, qui mettra
  plus d'un an pour l'approuver. Plusieurs facteurs
  expliquent cette lenteur
• cf. page précédente
• Une première série de questions ne sera adressée
  par la Commission à la France quen décembre
  2000, soit cinq mois après le dépôt du programme.
  La DATAR y répondra en deux jours. Une seconde
  Consultation inter-services se déroule au sein de
  la Commission, et une seconde série de question
  est envoyée à la France pour une approbation
  finale le 7 août 2001.
• Au final, le retard d'approbation est de huit
  mois exactement en terme de délai réglementaire.
• Pour le reste, le programme était considéré comme
  de très bonne qualité, notamment sur des points
  essentiels comme le partenariat privé - public,
  la sélection des GAL, la coopération
  transnationale, la cohérence territoriale avec
  les Pays, etc. Le nombre de groupes n'a pas posé
  de problème, pas plus que le niveau élevé du
  budget réservé à la coopération transnationale.
• A noter que la même Unité géographique s'est
  occupée de l'Autriche, dont le programme a été
  approuvé le premier le 26 mars 2001
• mais il s'agissait d'un P.O. plus classique.
  Dautre part, les services juridiques nétaient
  pas encore prêts à approuver une convention de
  délégation de gestion entre le CNASEA et la
  DATAR, dans un contexte qui suit la chute de la
  Commission SANTER.
• Les programmes des autres pays européens ont été
  approuvés dans les mêmes délais
• Exemple de lEspagne avec un Programme national
  adopté le 2 août 2001
• Lapplication stricte de la règle du
  dégagement doffice aura alors forcément des
  conséquences pour un programme dont on a pris le
  temps dapprécier les effets de leviers
  qualitatifs et la conformité juridique.

Points clefs Le  retard  pris par la France est
lié au départ aux difficultés à faire approuver
le programme. Cette situation nest pas en
décalage majeur avec les autres pays européens
10
Les conditions de mise en place du programme La
sélection

• La sélection des GAL pour le volet 1 sest opérée
  en France au niveau national mais en deux phases
  (deux dates limites)
• A chacun de ces deux tours, le niveau régional a
  pu sexprimer sur la sélection des GAL
• À partir dune grille de critères suggérée par le
  national
• Avec la réunion des partenaires autour du préfet
  de région et du président du conseil régional
• Le choix de procéder à une sélection en deux
  tours semble avoir été effectué pour permettre à
  des territoires non LEADER I ou II de monter en
  puissance et davoir le temps suffisant pour
  préparer leur candidature.
• Une question est effectivement dévaluer la
  capacité de Leader à créer un effet de
   renouvellement  des sites.
• Cest un choix qui traduit également le souci de
   lexcellence territoriale .
• Ce choix ne fut visiblement pas évident et pas
  tout de suite partagé au niveau du groupe de
  travail  certains de ses membres considérant à
  lépoque, que LEADER était déjà passé dans les
  politiques publiques classiques (au travers des
  Pays et de la territorialisation des contrats de
  plan) et quun programme LEADER visant à faire
  émerger des territoires de projets navait pas de
  sens.
• Larbitrage final a cependant été de rester sur
  une approche dexcellence territoriale
• y compris pour le second appel à candidature.
• Mais cette question reste toujours dactualité
  avec la tentation dinclure directement LEADER
  dans le  mainstream   ce qui peut être vu à la
  fois comme un succès voire une consécration
  mais aussi comme la perte dun instrument
  certes limité en terme de financement mais
  disposant de puissants effets démonstratifs pour
  la diffusion des nouvelles et bonnes pratiques du
  développement rural.
• Il faut donc souligner que dés le début, LEADER
  semble assumer son caractère  exigeant  quitte
  à se donner du temps pour permettre aux sites dy
  accéder dans les meilleures conditions.
• Lobjectif principal initial nétait donc pas une
  consommation  à tout prix  du PIC et une
  utilisation du programme en tant que simple
   complément financier  des programmes nationaux
  et régionaux.
• Dautre pays ont été plus rapides dans leur
  processus de sélection
• En suède, la sélection a été opérée le
  02/07/2001
• A la date du 15/11/2002, 243 projets ont été
  approuvés
• En Angleterre, la sélection est finalisée 7
  janvier 2002
• Mais compte tenu déjà du retard à ladoption du
  programme, il est compréhensible que la
  préoccupation  qualitative  ait prise le pas
  sur les considérations strictement financières
• La question centrale est donc celle de la
  capacité de LEADER en tant que PIC de
  concentrer ses effets sur les territoires les
  plus  en pointe , dune part, et de ne pas
   toujours bénéficier aux mêmes , dautre part.

11
Les conditions de mise en place du programme La
question du renouvellement

• La capacité de LEADER à  concentrer ses
  effets  est au départ directement liée au nombre
  de GAL
• En règle générale, la Commission avait considéré
  qu'il y avait eu trop de GAL dans LEADER II, et
  qu'il fallait réduire ce nombre dans LEADER,
  pour recentrer l'Initiative sur sa dimension
  pilote.
• Elle demandait à la France une réduction de
  moitié, soit une centaine de groupes.
• Dans la même logique, lévaluateur ex-ante
  soulignait  après une première annonce de
  réduction de moitié du nombre des GAL (soit 90),
  puis un objectif de 100 GAL dans les premières
  versions du programme, l'objectif affiché est
  aujourd'hui de 120 GAL, certains souhaitant que
  ce nombre soit porté à 140. Si l'on veut
  conserver au programme un caractère pilote et
  expérimental, il nous semble indispensable de
  sélectionner un nombre de GAL réduit (une
  centaine au maximum) .
• Ceci a été jugé très difficile à respecter (cela
  équivalait à un GAL par département), et la DATAR
  en a demandé 140, avec lobjectif den obtenir
  120. Finalement, la CE en a accepté 140 sans
  discussion (il y avait déjà eu un précédent avec
  l'Autriche autorisée par la Commission à
  pratiquement doubler le nombre de groupes entre
  LEADER II et LEADER ).
• En ne respectant pas la recommandation de
  l'ex-ante, 140 GAL ont été sélectionnés
• Dont une dizaine mal classés par les experts (GAL
  retenus malgré un classement en niveau  C )
• Avec en moyenne un budget de 3 MEUR (dont 1,5
  MEUR d'apport du FEOGA), la France est nettement
  en dessous de la moyenne européenne (4,64 MEUR)
• On peut considérer qu'il y a un risque soit de
   saupoudrage  des crédits, soit de dilution de
  leffet dexcellence dans la mesure où tous les
  GAL a priori ne méritaient pas dêtre
  sélectionnés
• A moins de penser que les GAL au départ non
  performants réussiront à recoller au peloton des
  sites pilotes
• Ou de faire le pari que la vingtaine de GAL  en
  trop  seront naturellement mis à lécart dans la
  mise en oeuvre
• Pari se confirmant pour au moins 10 GAL ayant eu
  les pires difficultés à signer leur convention
  avec le CNASEA
• Malgré ce choix des 140, de nombreuses
  disparités géographiques demeurent
• Une analyse plus fine de la répartition
  territoriale de LEADER fait apparaître de
  grandes disparités géographiques (tableau et
  carte ci-après)
• Avec 1 DOM non concerné (la Réunion)
• Avec 2 régions très peu concernées (le
  Nord-pas-de-Calais et la Picardie)
• Une disparité géographique qui souligne que la
  sélection a été opérée plus à partir de la
  qualité intrinsèque des dossiers quà partir de
  considérations géographiques nationales
• Une disparité qui fait ressortir également
• Soit le besoin impérieux dune ingénierie
  territoriale de proximité en amont du dépôt de
  dossiers (cas du Nord pas de Calais par exemple)

12
Les conditions de mise en place du programme
Répartition des GAL sur le territoire français
13
Les conditions de mise en place du programme
Part du territoire de la France métropolitaine
couverte par le programme LEADER
de la superficie de la région couverte par des
GAL LEADR Moins de 20 Entre 20 et 50 Plus
de 50
14
Les conditions de mise en place du programme La
question du renouvellement (suite)

• Globalement, il est difficile de constater un
  effet majeur de renouvellement des GAL
• On dénombre au final seulement 24 nouveaux sur
  les 140
• Dun point de vue géographique (carte ci-après)
  les régions  riches en GAL  le demeurent
• Notamment Rhône-Alpes et Midi-Pyrénées
• En fait, leffet de renouvellement des GAL sest
  joué lors des deux tours
• Les 57 premiers GAL sélectionnés, sils sont
  majoritairement danciens Groupes LEADER II (9
  groupes non - LEADER II), ont du modifier leur
  approche et orienter leurs projets en fonction
  des nouveaux enjeux de LEADER.
• Ainsi, les partenariats et les périmètres des
  anciens groupes LEADER II ont été dans de
  nombreux cas modifiés.
• Par ailleurs, le second tour a permis de retenir
  un nombre plus important de nouveaux GAL.
• Dun point de vue plus qualitatif, le travail des
  experts a permis lors de sélection de  passer au
  crible  et de  bonifier  les approches de
  certains anciens GAL
• Une rubrique du dossier de candidature sur  les
  enseignements tirés des précédents programmes 
  devant pour les anciens être obligatoirement
  renseignée
• Le travail des experts (détaillé ci-après) les
  obligeant même quelquefois à redéposer un dossier
  pour le second tour

N.B. les "vétérans" sont les GAL ayant
participés à LEADER I et LEADER II. Les "vétérans
partiels" sont les GAL ayant participé à LEADER I
et LEADER II mais avec des variations de périmètre
15
Les conditions de mise en place du programme Le
nombre de GAL par région
Moins de 5 Entre 10 et 15 Entre 5 et
10 15 et plus
LEADER II
LEADER
16
Les conditions de mise en place du programme
L'effet de renouvellement géographique
17
Les conditions de mise en place du programme
Le travail des experts

• Pour assurer la sélection nationale des groupes
  d'action locale, la DATAR a mis en place, en
  collaboration avec le CNASEA un pool de 15
  experts indépendants choisis en fonction de leurs
  compétences dans le domaine du développement
  local et territorial, de lingénierie des
  programmes européens et/ou de lévaluation des
  politiques publiques.
• La distribution des propositions auprès des
  différents experts a été effectuée de manière
  aléatoire (sauf pour les experts ayant déjà
  travaillé sur des régions ou sur des candidatures
  Leader qui ne pouvaient avoir de dossiers de la
  région considérée).
• Chaque proposition a été évaluée par un binôme
  d'experts aux compétences réputées
  complémentaires.
• A noter, point intéressant, la constitution de
   binômes européens  compte tenu de la présence
  dans la liste dexperts de représentants issus
  dautres Pays de lUnion (Belgique et Grèce).
• A partir d'une grille commune (discutée et
  validée par le groupe dexperts sur proposition
  de la DATAR), chaque dossier de présentation du
  projet a été analysé isolément par deux experts.
• La grille danalyse commune reprenait et
  précisait les critères de sélection retenus dans
  le programme national français.
• Les évaluateurs étaient invités à attribuer une
  valeur entre 1 et 5 à une cinquantaine de
  critères répartis dans 11 catégories. Leurs
  notations devaient être argumentées. Un
  coefficient multipliait cette valeur selon
  limportance de chaque catégorie, permettant
  lattribution dune note finale à chaque projet
  et létablissement dun classement qualitatif.
  Enfin, les experts étaient appelés à identifier
  les forces et les faiblesses de chaque
  proposition, et à préparer une synthèse destinée
  à un "Comité National de Sélection".
• Ces critères peuvent être répartis en trois
  grands ensembles le territoire (25 de la note
  environ), le contenu de la proposition (60 de la
  note environ) et la capacité à mettre en uvre
  (15 environ).
• La faible pondération pour le troisième volet
  sexplique notamment par la prise en charge pas
  le CNASEA dune instruction plus technique visant
  à sassurer du respect des règlements et de la
  fiabilité des structures locales de portage 
  permettant aux experts de se concentrer sur les
  aspects les plus qualitatifs de la sélection.
• La grille utilisée et le coefficient attribué à
  chaque catégorie ont montré le souci de respecter
  au mieux la "méthode LEADER" lors de la
  sélection.
• Celle-ci a mené à l'identification de "points de
  vigilance"  (commentés ci-après), sur lesquels
  les autorités de gestion sont invitées à rester
  attentives tout au long du déroulement du
  programme.
• A lissue de cette phase intensive d'analyse, les
  experts ayant évalué la même proposition ont
  travaillé en binôme de façon à s'entendre sur une
  position commune qui a été présentée à l'ensemble
  du pool d'experts. Un classement qualitatif des
  candidatures a été proposé aux membres du Comité
  National de Sélection sous forme d'un répertoire
  reprenant une fiche par projet.

18
Les conditions de mise en place du programme Les
"points de vigilance"

• La cohérence territoriale
• Cet aspect de sélection fut sûrement le plus
  délicat pour les experts  comment juger  depuis
  Paris  de la cohérence dun territoire et de son
  articulation avec les autres organisations
  territoriales ? A noter que lors du premier tour,
  les experts ne disposaient pas forcément des
  résultats des analyses régionales avec le souci
  de ne pas les  influencer  avec les choix
  régionaux. Lors du deuxième tour, la finalisation
  de la note a pu cette fois sappuyer pleinement
  sur les commentaires régionaux permettant ainsi
  déviter des erreurs manifestes de jugement sur
  la cohérence territoriale.
• Ce volet de la grille illustre en tout cas
  certainement les limites dun exercice national
  de sélection des GAL sans implication
  particulière ni connaissance fine des jeux de
  coopération entre les territoires.
• La stratégie LEADER
• Les experts ont pu souligner très souvent la
  faiblesse de la stratégie et le passage pour le
  moins rapide du diagnostic au plan de
  développement.
• Il ressort de cette analyse sûrement un fort
  besoin de pédagogie vis-à-vis des GAL notamment
  pour bien marquer les articulations entre des
  objectifs globaux, spécifiques et opérationnels
  avec une inquiétude dans ce cadre sur la
  possibilité de fixer des indicateurs distinguant
  bien le suivi réalisation par rapport au suivi
  des résultats et des impacts.
• Le plan de développement
• Cette partie de la grille marque bien le souci
  dopérationnalité qui a présidé au travail des
  experts  la meilleure des stratégies ne vaut que
  si elle réussit à être déclinée dans un plan
  daction réaliste, dynamique et équilibré. Le
  CNASEA a du cependant mener un important travail
  lors du conventionnement afin de faire évoluer
  positivement les plans de développement proposés.
  A ce titre, certains experts ont pu sinterroger
  sur le sort à réserver à des candidatures où le
  plan de financement devait faire lobjet dun
  travail tangible de réécriture  ce qui revenait
  en fait à le sélectionner sur ses  bonnes
  intentions  et à opérer une programmation sous
  forme de  chèque en blanc . Le CNASEA a du
  ainsi quelque fois  prendre la responsabilité 
  vis-à-vis des experts dun travail de réécriture
  de ces plans.
• La réalité du partenariat décisionnel
• Sans doute laspect le plus innovant de LEADER
  mais là encore, il fut difficile de juger sur
  pièces de la réalité dun partenariat le plus
  souvent présenté sous forme déclarative.
• Compte tenu de ces critères, il aurait pu être
  intéressant de pouvoir entendre les candidats et
  de juger de visu de la mobilisation locale. Cest
  peut être une idée à retenir pour un prochain
  programme laisser la possibilité dorganiser
  des auditions rend un peu plus vivant lexercice
  de sélection (ce mode de fonctionnement est
  quelquefois utilisé par les GAL sur le terrain
  pour sélectionner leurs opérations).
• Le caractère pilote
• Ce caractère pilote (cest-à-dire innovant et
  transférable) a été évalué en termes de produits
  et services, de méthodes de travail, de
  synergies, de transversalité et dimplication
  locale.
• La question de limplication de nouveaux publics
  cibles a été surtout analysée au travers des
  critères de sélection qui pour certains GAL
  nétaient pas identifiés avec précision.

19
Les conditions de mise en place du programme Le
conventionnement

• Le processus de conventionnement, en se plaçant
  dans la droite ligne du travail des experts, a
  cherché à renforcer le caractère  opérationnel 
  des stratégies proposées
• Le CNASEA en sappuyant sur les commentaires
  qualitatifs des experts a pu émettre des
   recommandations  dont la prise en compte
  conditionnait la signature de la convention
• Exemple de recommandation
•  Revoir le plan de développement qui est trop
  général et dans une logique fortement
  institutionnelle au regard de la dotation
  allouée. Pistes d'action à mieux identifier. Il
  est noté une faiblesse significative des
  cofinancements privés. Il faut reprendre le plan
  pour lui rendre un caractère opérationnel et
  concentrer les interventions sur les thématiques
  / axes de développement / publics cibles
  spécifiques 
• Là encore, ce type de recommandation souligne la
  volonté de ne pas signer  à tout prix  des
  conventions même si quelquefois le travail donne
  limpression de faire  revenir de loin 
  certains programmes
• Surtout quand on lit des recommandations comme
  par exemple  Toutes les fiches actions doivent
  être revues à la lumière des recommandations
  générales. En effet, en létat actuel du dossier,
  il est impossible dapprécier léligibilité des
  dépenses. En particulier, le cadre "Description"
  des fiches actions doit être complété. 

Points clefs Le choix dune sélection  à deux
tours  a constitué une prise de risques eu égard
aux délais mais a permis certainement dasseoir
progressivement lexcellence attendue même si
un nombre plus réduit de GAL aurait encore mieux
fait ressortir cet effet Le recours à des
experts a permis dintégrer pleinement les
spécificités de la méthode LEADER un travail
qui a été prolongé et qui a produit pleinement
ses effets lors du conventionnement Mais dés le
départ, le programme ne sest pas mis en
situation déviter le dégagement doffice
marquant ainsi que cette question nest pas la
première préoccupation par rapport aux attendus
qualitatifs (ce point ne peut de toutes les
façons relever que dun arbitrage de niveau
européen sur une application décalée de la
règle N2 tenant compte de la date effective de
signature des conventions qui constitue le
véritable engagement de fait vis-à-vis des
GAL) Le respect lors de la mise en uvre des
 points de vigilance  soulignés lors de la
sélection est posé pour les 140 GAL
20
Lexamen des différents volets
Lactualisation de lévaluation ex-ante du
programme LEADER
21
Lactualisation de lévaluation ex-ante du
programme LEADER

• Dés le début, l'évaluation ex-ante avait insisté
  sur cette dimension qualitative du programme
  LEADER
• Le travail de lévaluateur a constitué de ce
  point de vue plus un travail daccompagnement que
  dexamen du contexte socio-économique ou de
  perspectives européennes.
• Par contre, une section est consacrée à une série
  de recommandations solidement argumentées quil
  convient de reprendre pour voir si elles ont été
  prises en considération et, si oui, comment.
• 1.1 Raisonnement, pertinence et cohérence

22
Lactualisation de lévaluation ex-ante du
programme LEADER

• 1.2 Pertinence
• 1.3 Cohérence externe

23
Lactualisation de lévaluation ex-ante du
programme LEADER

• 1.4 Cohérence interne

24
Lactualisation de lévaluation ex-ante du
programme LEADER

• 1.4 Cohérence interne

25
Lactualisation de lévaluation ex-ante du
programme LEADER

• 1.4 Cohérence interne

Points clefs Les préconisations de lévaluateur
ex-ante ont globalement été reprises par les
responsables du programme Le principal décalage
porte sur le nombre de GAL à sélectionner (ce
point confirme le risque dun saupoudrage prise
de risque qui est atténuée par le souci constant
des responsables et bénéficiaires de raisonner
 au-delà de lintérêt financier ) Des points
dalerte de lévaluation ex-ante restent
dactualité les conditions dapplication du
volet coopération et
larticulation des programmes dintervention en
région.
26
Lexamen des différents volets Cohérence,
pertinence et propositions dévolution du volet 1

27
Cohérence, pertinence et propositions dévolution
du volet 1 Un programme  en phase  avec son
contexte

• La cohérence externe et la pertinence du
  programme LEADER sont de plus en plus liées au
  contexte de réforme des programmes dintervention
  pour le développement rural tant nationaux
  queuropéens
• Il est impossible de dissocier Leader de son
  contexte  local  de mise en uvre
• Avec la réforme de lintercommunalité et plus
  récemment des Pays
• La Commission de son côté est en train de
  réfléchir à la prochaine génération de fonds
  structurels et des interventions financières
• Avec dores et déjà un nouveau cadre daction
  pour la PAC
• En effet, le programme LEADER sinscrit dans le
  cadre dun contexte  réformateur  du
  développement local.
• LEADER doit compter avec la mise en place des
  Pays
• Dans la mesure où  Le Pays exprime la communauté
  d'intérêts économiques, culturels et sociaux de
  ses membres. Il constitue le cadre de
  l'élaboration d'un projet commun de développement
  durable destiné à développer les atouts
  du territoire considéré et à renforcer les
  solidarités réciproques entre la ville et
  l'espace rural. Ce projet prend la forme d'une
  charte de développement du Pays. 
• Un des risques du programme est dans ce contexte
  de voir certains territoires se  servir  de
  LEADER pour arriver à mettre en place un Pays ou
  transformer le programme en  machine de guerre 
  entre territoires et structures concurrentes
• Ce type de risque a généralement été bien pris en
  compte lors des phases de sélection et de
  conventionnement même sil reste à suivre sur le
  terrain
• Mais un des atouts de LEADER est de réussir à
  donner tout son sens à une démarche et de
  constituer une des déclinaisons  les plus
  prometteuses  de la charte du Pays
• LEADER devient alors un  accélérateur de
  développement local  pour des territoires en
  phase avancée de structuration
• Pour les territoires sans dynamique de
  développement, LEADER peut vite sapparenter à un
  exercice de style sans prise sur le réel
•   LEADER sinscrit également dans un mouvement
  de réforme de lactivité agricole
• Avec la mise en place des CTE devenus récemment
  les CAD donnant une large place à lapproche
   territoriale  de lagriculture
• Donnant la prime aux démarches  intégrées  sur
  le même modèle  ascendant  que LEADER
• Dans la perspective dune loi dorientation en
  faveur du monde rural  qui a été présentée à la
  rentrée 2003
• Et qui dans son exposé des motifs se propose de
   garantir la gestion durable des territoires, en
  assurant notamment les conditions de
  l'utilisation équilibrée de l'espace rural entre
  les usages  et  dintroduire une nouvelle
  logique fondée sur la polyvalence des services et
  des partenariats 
• Le programme est en phase avec lensemble de ces
  principes et outils de contractualisation

28
Cohérence, pertinence et propositions dévolution
du volet 1 Lexemplarité de LEADER

• Le programme LEADER devra tenir compte
  également des réflexions et décisions nouvelles
  prises sur la PAC
• La dimension  agricole  du programme ne doit
  sûrement pas être sous-estimée même si le risque
  de détournement de son objet et dutilisation à
  des fins trop agricoles doit faire lobjet dune
  vigilance permanente
• En effet, la montée en puissance du
   découplage  et de la  modulation  en
  fonction de critères déco-conditionnalité nest
  pas sans évoquer les expériences réussies de
  LEADER à intégrer les activités agricoles dans
  des stratégies de développement rural
• L'accord du 26 juin 2003 sur la PAC ouvre de
  nouvelles perspectives dactions territoriales en
  matière de relations entre agriculture et
  environnement et pour maintenir l'équilibre et la
  vitalité des territoires.
• Ce qui laisse entendre que le programme LEADER
  sera attendu aussi bien sur le plan du
   mainstream 
• comment LEADER sera repris et intégré au titre
  des politiques structurelles?
• que de lévolution de la PAC et de la
  modulation opérée entre le premier pilier et le
  deuxième pilier
• comment LEADER peut-il influencer positivement
  les pratiques du deuxième pilier ?
• Lutilité de LEADER ne manquera pas ainsi
  dêtre rappelée tout au long de la mise en uvre
  de cette réforme de la PAC
• Dautant que la France commence à mieux consommer
  le deuxième pilier de la PAC
• Les suites opérationnelles du CIADT rural de
  septembre 2003 constitueront à ce titre un
  premier test sur la capacité de LEADER à
  produire des effets dentraînement
• Le CIADT de septembre a mis laccent sur la
  nécessité daccompagnement de la réforme de la
  PAC, profitant dune modification du règlement de
  développement rural
• Le règlement de développement rural modifié
  comporte en effet une nouvelle mesure au titre du
  soutien au développement et à l'adaptation des
  zones rurales
• concernant  la gestion de stratégies de
  développement rural intégrées à travers des
  partenariats locaux .
• Dans ce contexte, le programme LEADER peut être
  analysé comme un programme pilote qui  permet de
  favoriser le partenariat de projet entre les
  agriculteurs et les autres acteurs du monde
  rural .
• Maintenant la question est de savoir comment
  LEADER qui, non content dêtre  en phase , se
  retrouve maintenant à lavant-garde de cette
  réforme, peut non seulement continuer à produire
  à plein ses effets pour les GAL sélectionnés mais
  aussi jouer ce rôle  exemplaire  que lon peut
  attendre au profit de lensemble des territoires
  ruraux.
• Compte tenu dun examen à mener des conditions de
  mise en uvre régionale dun programme qui est
  (redevenu) national et des attentes des acteurs
  de terrain pour effectivement associer
  développement territorial et activité agricole.

29
Cohérence, pertinence et propositions dévolution
du volet 1 Le choix dune mise en uvre nationale

• Le choix dun programme national pour LEADER
  sexplique certainement par le relatif sentiment
  déchec tiré du programme LEADER II. De ce point
  de vue, quatre constats ont été généralement mis
  en avant
• 1er constat
• Après analyse des DOCUP régionaux LEADER II, le
  CNASEA et la DATAR ont constaté que ceux-ci ne
  présentaient pas de réelle plus value, notamment
  dun point de vue de la stratégie territoriale.
• Ils ont été la plupart du temps écrit rapidement
  et se sont largement inspirés des politiques
  territoriales telles quelles avaient été
  définies dans les contrats de plan sans prendre
  en compte les spécificités de LEADER.
• Ainsi et selon les régions, on a pu constater que
  LEADER est apparu plutôt comme une opportunité
  pour financer lingénierie des politiques
  territoriales de niveau régional.
• 2ème constat
• Les procédures de sélection mise en place par les
  régions ont été extrêmement disparates
• tant en terme de calendrier (avec des sélections
  de GAL trop tardives) qu'en terme de critères de
  sélection.
• Les autorités nationales ont considéré quune
  telle déclinaison du dispositif ne permettait pas
  dassurer une qualité suffisante des
  candidatures.
• 3ème constat 
• La négociation avec les services de la Commission
  a entraîné une perte de temps énorme
• Puisque ce nest pas moins de 22 DOCUP (18 en 5b
  et les 4 REGIS dans les DOM) qui ont été négociés
  avec les services de la Commission, là où compte
  tenu de leur plus value un seul DOCUP cadre
  aurait suffi.
• Cet élément est dautant plus prégnant que, face
  à des programmes tels que le 5b ou lobjectif 2
  de la période 94-99 et limportance des
  financements mobilisés, LEADER a souvent été
  considéré comme présentant peu dintérêt pour les
  autorités régionales.
• 4ème constat 
• Enfin, on note une volonté de lEtat dassurer
  son rôle de coordinateur sur un programme qui se
  trouvait être tout à fait dans la ligne de la
  politique voulue par le gouvernement en matière
  daménagement du territoire (sur un programme
  fortement complémentaire de la politique des
  Pays) et de nature interministérielle (ce qui a
  dailleurs toujours conduit à ce que la DATAR
  soit présente aux côtés du ministère de
  lagriculture).
• Lensemble de ces constats et justifications a
  effectivement conduit les responsables de
  lépoque a choisir un programme national pour
  LEADER .

30
Cohérence, pertinence et propositions dévolution
du volet 1 Les avantages dune programmation
nationale

• Le passage par une programmation nationale a
  sûrement permis au programme de retrouver sa
  crédibilité et sa dynamique originelle
• Même si cela na pas empêché le programme de
  prendre du retard au démarrage compte tenu des
  échanges avec la Commission et dune sélection en
  deux tours
• Compte tenu dun échelon régional qui a largement
  été intégré lors du processus de sélection
• Des présélections régionales ont été conduites
  sous l'autorité conjointe des Préfets de Région
  et des Présidents de Conseil Régional entourés de
  membres de diverses structures et institutions
  régionales compétentes (représentants des
  Départements, d'assemblées professionnelles,
  etc.).
• Cette phase de présélection permettait de
  vérifier
• la cohérence des territoires proposés, notamment
  avec les autres organisations existant au niveau
  local
• les modalités dorganisation des GAL candidats
• la réalité du partenariat local et le degré
  d'implication du secteur privé dans celui-ci
• la pertinence générale du plan de financement par
  rapport aux actions proposées.
• Cette présélection a conduit le niveau régional à
  rejeter quelques dossiers qui ne répondaient pas
  intégralement aux attendus fixés. Elle a permis
  également de formuler des commentaires
  qualitatifs et quelquefois de noter certains
  dossiers
• Il est difficile cependant de cerner avec
  précision les conditions darticulation des
  niveaux régional et national dans cette sélection
  et de parler de complémentarité entre le régional
  et le national
• Dans la mesure où lexamen par le national a pu
  donné limpression de  refaire  ce qui a été
  déjà fait au niveau régional
• Et que les notes et classements effectués par les
  régions visaient quelquefois à anticiper les
  critiques qui allaient être émises au niveau
  national.
• L'autre option fondamentale de cette vision
  nationale de LEADER en France est le choix d'une
  subvention globale
• Ce choix est rendu possible par le choix
  préalable d'un programme national, par
  l'existence d'un organisme payeur déjà bien connu
  des autorités européennes, le CNASEA, et par
  l'existence du système PRESAGE pour suivre en
  temps réel les engagements et les paiements
  réalisés par les GAL
• Poussé par le souhait de beaucoup de revenir
  à LEADER I, le choix d'une subvention globale a
  été motivé par le souhait de maintenir à la fois
  une cohérence nationale et dencourager les
  démarches ascendantes locales
• Ce système permet notamment de mettre en place un
  système d'avance aux GAL, qui va accélérer
  considérablement les paiements aux bénéficiaires
  finals (un atout lorsqu'il s'agit d'attirer les
  entrepreneurs privés) tout en offrant une grande
  flexibilité.
• Ce système est sécurisé par lutilisation de
  PRESAGE en tant quoutil commun de gestion et de
  suivi des financements
• En notant que labsence de PRESAGE aurait rendu
  beaucoup plus difficile le fonctionnement en
  subvention globale du programme même si des
  adaptations spécifiques du logiciel au programme
  LEADER sont attendues (adaptations non
  réalisées à ce jour)

31
Cohérence, pertinence et propositions dévolution
du volet 1 La nécessité de réintégrer la
dimension régionale et déviter toute confusion
avec lObjectif 2

• Le programme aurait tout à gagner maintenant à
  renforcer ses conditions darticulation avec les
  régions et à profiter à plein des dynamiques de
  développement régional
• Compte tenu du contexte actuel de
  décentralisation des programmes européens
• Compte tenu de limplication particulière des DR
  du CNASEA
• Car, comme il était dit dans lévaluation
  ex-ante, il sagit  déviter l'isolement des GAL
  dans leur environnement régional suite à la
  sélection nationale 
• Pour le présent, une première idée vise à
  sassurer de la représentation et de
  linformation  réciproques  aux comités de
  suivi Objectif 2 et aux comités de programmation
  des GAL
• Lobjectif est également déviter de faire du
  programme LEADER un Objectif 2 bis
• Compte tenu de la tentation quelquefois de se
  servir de LEADER pour financer des opérations
  qui auraient été refusées au titre de lObjectif
  2 ou de présenter au titre de LEADER, compte tenu
  dune plus grande réactivité locale, des
  opérations qui devraient être financées au titre
  de lObjectif 2 voire du PDRN
• Le paradoxe serait de voir LEADER victime de
  son succès et de lui demander de financer des
  opérations uniquement parce que sa gestion
  apparaît comme plus rapide et efficace que celle
  de lObjectif 2
• Il semble ainsi urgent de formaliser en région la
   règle du jeu  en cas de financement  double 
  possible afin déviter certaines dérives et en
  profiter pour ressourcer certaines
  programmations
• La méthode idéale pourrait être ainsi de
  recommander aux GAL lors de linstruction dun
  projet
• De sassurer tout dabord de ladéquation du
  projet aux exigences qualitatives de la stratégie
  LEADER
• De vérifier si ce projet ne peut pas bé