PERSPECTIVAS DE LA TECNICA PRESUPUESTARIA EN EL ECUADOR

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PERSPECTIVAS DE LA TECNICA PRESUPUESTARIA EN EL
ECUADOR
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ENTORNO PARA UN PROCESO DE REFORMA
El Ecuador se encuentra en un proceso de reforma
a su Constitución Política y del marco
institucional del Estado . El Gobierno, que
auspicia la reforma, ha dado pautas respecto de
los cambios que espera efectuar en la línea de
ampliar la participación del Estado en la
economía y mejorar la asignación y uso eficiente
de los recursos disponibles. Se ha promovido el
fortalecimiento de la planificación y se piensa
en instituir la gestión pública por
resultados. Dadas las facultades concedidas a la
Asamblea Constituyente, existe posibilidad de
introducir reformas legales que faciliten
procesos de cambios acelerados.
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ENTORNO PARA UN PROCESO DE REFORMA
La administración financiera pública es
descentralizada y desconcentrada en la parte
operativa. En lo técnico, se encuentra en proceso
de implantación la modernización del sistema de
administración financiera con el soporte de
facilidades tecnológicas actualizadas. La
modernización en lo presupuestario va en la línea
de promover la vinculación de la planificación
con el presupuesto mejorar la asignación y
orientación del gasto incorporar procedimientos
presupuestarios de ejecución ajustados a las
disponibilidades de caja permitir el control y
seguimiento del gasto integración automática de
la ejecución presupuestaria a la contabilidad
para promover la generación de información y la
rendición de cuentas.
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ENTORNO PARA UN PROCESO DE REFORMA
La adopción de una nueva técnica no debe verse en
términos que elimine las deficiencias de la
gestión del gasto público sino como una
oportunidad para lograr avances
significativos. Las deficiencias que no puedan
subsanarse no deben impedir esa adopción. En un
Gobierno que quiera ir hacia una gestión por
resultados, la técnica elegible es la
presupuestación orientada a resultados, PPR. El
objetivo de la reforma es convertir
progresivamente al presupuesto en una herramienta
que promueva la eficacia y eficiencia en la
asignación y gestión de los recursos y genere una
mayor transparencia del proceso presupuestario en
sus diferentes etapas.
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CONDICIONES PREVIAS PARA ADOPTAR PPR
Base sólida de gestión de las finanzas públicas.
Implica una revisión de todo el ciclo de gestión
planificación, programación y formulación del
presupuesto, ejecución, seguimiento y
evaluación. Contar con una filosofía y un
programa global de reforma. Consenso a favor del
cambio. Compromiso y respaldo político. Recursos
técnicos adecuados. Divulgación de una estrategia
gradual clara. Estrategia de cambio de
cultura. Entorno jurídico e institucional
propicio.
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QUE CAMBIA CON EL ENFOQUE HACIA RESULTADOS
PRESUPUESTO TRADICIONAL PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Insumos ENFOQUE Resultados
Cumplimiento de normas ENFASIS Cumplimiento de resultados
Inercial e incrementalista ASIGNACION DE RECURSOS En programas definidos por la planificación
Corto plazo (anual) HORIZONTE TEMPORAL Medio y largo plazo (plurianual)
Cuánto se gastará? Quién gastará? En qué se gastará? PREGUNTAS CLAVE Para qué se gastará? Qué resultado se obtendrá? Qué costo significará?
Centralizada y rígida GESTION Descentralizada y flexible
Ejecución del gasto SEGUIMIENTO Y EVALUACION Cumplimiento de metas y resultados expresados por indicadores de eficiencia y eficacia
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BASE CONCEPTUAL
DEFINICION La presupuestación por resultados,
PPR, se refiere a los mecanismos y procesos de
financiamiento del sector público encaminados a
vincular la asignación de recursos con los
productos y resultados, en términos de sus
efectos sobre la comunidad, con el objetivo de
mejorar la eficiencia asignativa y productiva del
gasto público. OBJETIVO Vincular el
financiamiento que se otorga a las instituciones
del Estado, con los resultados esperados de la
utilización del mismo en la perspectiva de
incrementar la eficiencia y eficacia del gasto
público.
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BASE CONCEPTUAL
CARACTERISTICAS Puede aplicarse con cualquier
técnica específica de elaborar los presupuestos,
siempre que contemple los elementos suficientes y
debidamente articulados de planificación,
categorías programáticas, recursos, productos y
resultados. La PPR no es establecer metas de
desempeño expresadas en indicadores, vincula el
financiamiento de la cadena de producción que
genera productos y resultados que son objeto de
medición de desempeño a través de
indicadores. Requiere gestión descentralizada y
desconcentrada de las instituciones Requiere
contar con planificación estratégica como un
elemento necesario pero no definitorio
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BASE CONCEPTUAL
Elementos fundamentales Relación
insumo-producto o cadena de producción
Resultados Insumos
Actividades Productos
PróximosAlto Nivel
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BASE CONCEPTUAL
Producto producto es un bien o servicio que un
organismo proporciona a terceros externos con
relación al organismo (no con relación al sector
público). Resultados Resultados son los efectos
previstos de los productos. Son cambios causados
por la intervención pública en los individuos,
las estructuras sociales o el entorno físico. Un
producto puede tener uno o más resultados
previstos. Resultados próximos son los efectos
más directos o inmediatos del producto los
resultados de alto nivel se refieren al objetivo
o propósito final de proporcionar el producto,
los primeros son medios para alcanzar los
segundos.
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BASE CONCEPTUAL
Actividades Son tipo de tareas asumidas en la
elaboración de los productos. En general la
entrega de un producto requiere un conjunto de
actividades coordinadas de diferentes tipos y en
diferentes cantidades pueden ser directas o
complementarias. Insumos Recursos reales
requeridos por las actividades para elaborar
productos que tienen el propósito de generar
resultados. Se expresan en dinero a través de sus
precios. La PPR pretende fortalecer el vínculo
entre el punto de partida de la cadena de
producción, el dinero, y los puntos finales,
productos y resultados.
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BASE CONCEPTUAL
Medición de la producción Para la medición de los
productos se debe considerar su naturaleza como
bienes o como servicios. El primer caso
corresponde a bienes definidos como homogéneos y
en el segundo a servicios estandarizados. La
medición de la producción se basa en el
establecimiento de unidades de medida, definidas
como aquellas que permiten cuantificar la
producción de los bienes y servicios generados y
provistos en un período de tiempo dado.
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BASE CONCEPTUAL
Medición de resultados Tiene como propósito
generar, a través de calificaciones o mediciones
cuantitativas, información sobre la eficacia y
eficiencia de los programas públicos. Para ello
se acude a indicadores de resultados. Los
conceptos que están detrás de la medición de
resultados son los de eficacia y eficiencia.
Eficacia corresponde a los resultados mientras
que la eficiencia a los productos. La eficiencia
se refiere a la entrega de un producto
determinado al menor costo dado la calidad y
precios de los insumos. Eficacia se refiere al
grado de éxito que tiene un producto o programa
determinado en el logro de los resultados
previstos.
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BASE CONCEPTUAL
Indicadores de resultados Permiten conocer el
aporte o contribución de los bienes y servicios
provistos para el cumplimiento de los objetivos
del programa y de las políticas públicas. Estos
indicadores se expresan normalmente en términos
porcentuales o relativos de manera de reflejar el
grado de contribución a la satisfacción de las
demandas de la sociedad o su cobertura. Los
indicadores son relaciones cuantitativas entre
dos variables. Los de eficiencia miden la
relación entre la producción de bienes y
servicios y los insumos empleados para
producirlos. Los de eficacia reflejan el grado de
cumplimiento de los productos y resultados
respecto de lo programado.
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BASE CONCEPTUAL
PLAN
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ESTRATEGIA DE IMPLANTACION
Especificación de los objetivos clave del
gobierno. Establecer los resultados deseados de
cada una de las categorías principales de
productos del gobierno. Articulación de los
resultados previstos con una estructura
programática para cada institución. Selectividad
en la elaboración de indicadores primera etapa,
medición adecuada de productos y actividad
segunda etapa, reunir información sobre
resultados y la contabilidad a fin de elaborar
mediciones de costos de los programas y productos
claves tercera etapa, diseño de los indicadores
para la medición de los resultados de los
programas. Seguimiento de la ejecución de los
programas y cumplimiento de metas. Evaluación de
cumplimiento de resultados.
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LA PROGRAMACION PRESUPUESTARIA EN LA PPR
El elemento clave para la vinculación del plan
con el presupuesto es el programa que, a su vez,
en la PPR expresa los productos obtenibles del
proceso de producción, sobre cuya provisión será
factible establecer los resultados próximos y de
alto nivel, dentro del proceso de medición del
cumplimiento. La definición de los programas
presupuestarios corresponde a la fase de
programación del presupuesto en la que se define
la estructura programática sobre la base de
categorías establecidas según su jerarquía, el
condicionamiento en la generación de los
productos y la naturaleza económica de éstos. el
ámbito de la programación presupuestaria radica
en las instituciones bajo el soporte técnico del
ente rector del presupuesto
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CATEGORIAS PROGRAMATICAS
Programa Expresa el producto o grupo de
productos que resultan del proceso de producción,
con relación a los objetivos prioritarios
identificados de la planificación y de las
políticas públicas. Actividad Es la categoría
programática cuya producción puede ser terminal,
en el caso que contribuya parcialmente a la
producción y provisión del programa, o
intermedia, si condiciona a otras actividades o
programas. Proyecto es la categoría programática
que expresa la creación, ampliación o mejora de
un bien de capital (inversión real) y la
formación, mejora o incremento del capital humano
(inversión social).
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APERTURA PROGRAMATICA
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Proceso de programación y formulación
BCE
ESCENARIO MACROECON.
PROGR. MACROEC.
DIRECTRICES PRESUPUEST. (TECHOS)
MEF
ESCENARIOS PPTARIOS.
POL. FISCAL INGRESOS GASTOS ENDEUDAM. INVERSIONES
ANALISIS/ VALIDACION
PROGRAMA ANUAL DE INVERSIONES
PLAN PLURIANUAL
OBJETIVOS
SECR. PLANIF
METAS
PLAN ESTRATEGICO
OBJETIVOS ESTRATEG.
INST.
OBJETIVOS OPERATIVOS
PROYECTOS
PROGRAMACION PRESUPUESTO
ACCIONES
PROGRAMAS
ACTIVIDADES
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Proceso de programación y formulación
PRESIDENCIA
ENVIO A CONGRESO
ANALISIS EN GABINETE
ACTUALIZACION PARAMETROS MACROECON.
BCE
AJUSTES TECHOS PRESUPUESTO
PROGRAMA ANUAL DE INVERSIONES
MEF
DIRECTRICES PRESUPUEST. (TECHOS)
AJUSTES PROFORMAS PRESUPUESTO
CONSOLIDACION PROFORMAS PRESUPUESTO
ANALISIS Y VALIDACION
CATALOGOS Y CLASIFICAD. PRESUPUEST.
FORMULAC. PROFORMA PRESUPUEST.
PROFORMA PRESUPUESTO
INST.
PLAN OPERATIVO ANUAL
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LOGROS EN LA IMPLANTACION
Definición de los aspectos estructurales y
formales del presupuesto Se redefinió el proceso
de programación y formulación del presupuesto
2008 sobre una base programática con enfoque en
resultados. Se coordinó con el ente central de
planificación la utilización de los objetivos y
metas del plan de gobierno plurianual en la
elaboración de los planes operativos
institucionales como base para la identificación
de los programas y sus objetivos, metas y
resultados. Se estructuraron las aperturas
programáticas en los presupuestos institucionales.
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LOGROS EN LA IMPLANTACION
Se actualizaron los clasificadores
presupuestarios. Se facilitó a las instituciones
un aplicativo vía web para el envío de sus
propuestas de presupuesto. Se ha diseñado un
esquema de ejecución que de fuerza a la gestión
desconcentrada y descentralizada del presupuesto
dentro de cada institución, Se restringirán las
modificaciones presupuestarias interinstitucionale
s con lo que se reducirá el incentivo para
afectar indiscriminadamente los programas. La
información sobre la ejecución presupuestaria se
expresará sobre la base de los programas y será
pública, permanente y en línea a través de la
página web del MEF
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LOGROS EN LA IMPLANTACION
Se han diseñado y se implantarán mecanismos para
ligar los gastos de personal a los programas Se
ha reformulado la normativa técnica
presupuestaria adecuándolos a los cambios El
presupuesto 2008 presenta información
estructurada por programas, actividades y
proyectos
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AVANCES PARA EL PRESUPUESTO 2009
Se revisarán las estructuras programáticas
institucionales para identificar y depurar su
mala aplicación Se analizará el contenido de los
objetivos, metas y resultados incorporados en los
programas presupuestarios para mejorar su
definición y por tanto su calidad Iniciar la
tarea de construir indicadores de resultados para
los programas, en particular los de naturaleza
próxima o de impacto inmediato sobre la base de
cobertura Promover la generación de informes de
ejecución y cumplimiento de los programas,
empezando por la obligatoriedad de la elaboración
de informes mensuales y periódicos de ejecución
financiera de los programas
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AVANCES PARA EL PRESUPUESTO 2009
Insistir en actividades de capacitación y de
motivación que propicien los cambios en la
cultura de la gestión presupuestaria Incorporar
elementos que contribuyan a incorporar la
perspectiva plurianual de la programación
presupuestaria Llegar a acuerdos con el ente
central de planificación respecto del tratamiento
de las categorías comunes del plan y del
presupuesto para facilitar la tarea de los
responsables institucionales Empezar discusiones
con los responsables de la contabilidad pública
para generar lineamientos que guíen el desarrollo
de una metodología de costeo de los programas
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• GRACIAS

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SITUACION ACTUAL
Presupuesto no se basa en ninguna técnica
aplicada en rigor. Los recursos se asignan en
función de los insumos que requieren las
actividades presupuestarias bajo una
característica inercial de crecimiento en el
gasto según una política presupuestaria
previamente definida. Las actividades
presupuestarias que conforman los programas
institucionales no se definen sobre una base de
planificación ni incorporan elemento de objetivos
y metas de producción Presupuesto se nutre de
elementos de la programación macroeconómica.
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SITUACION ACTUAL
El presupuesto debe someterse a disposiciones
legales restrictivas respecto del crecimiento del
gasto. Elevada inflexibilidad del presupuesto
reduce el margen de disponibilidad para un
adecuado ejercicio de asignación de
recursos. Existencia de montos significativos de
recursos preasignados a propósitos específicos
que no entran al juego presupuestario y cuya
utilización no garantiza que sea en las mejores
alternativas. El presupuesto público no contiene
todos los ingresos y gastos ni se expresa en un
documento único. No existe una perspectiva
plurianual del presupuesto
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SITUACION ACTUAL
El presupuesto aprobado por el Congreso no
constituye una ley. El Ejecutivo tiene amplia
atribución para efectuar modificaciones al
presupuesto inicial aprobado. La extrema
flexibilidad presupuestaria favorece que se
privilegie la asignación de recursos a satisfacer
propósitos de coyuntura política La inexistencia
de una base de programación imposibilita las
tareas de seguimiento y evaluación del grado de
cumplimiento. La extrema flexibilidad
presupuestaria favorece que se privilegie la
asignación de recursos a satisfacer propósitos de
coyuntura política en detrimento de los programas
auspiciados por las instituciones.