TRANSPORTES E GOVERNA

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• TRANSPORTES E GOVERNAÇÃO
• CO-DECISÃO E PARTILHA DE PODER
• José M. Viegas
• CESUR - Instituto Superior Técnico
• Lisboa - Portugal
• viegas_at_ist.utl.pt
• XIX Congresso ANPET
• Recife, Novembro 2005

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Porquê alguns problemas de Transportes são tão
difíceis?

• Alguns problemas de Transportes são especialmente
  difíceis
• Localização de infra-estruturas principais
• Financiamento de alguns elementos de
  infra-estrutura
• Combate ao congestionamento e ao crescimento do
  tráfego rodoviário
• Redução da agressão ambiental pelo setor dos
  transportes
• Principais razões para essas dificuldades
• Um (cada vez mais) largo espetro de objetivos de
  política aos quais se espera que os sistemas de
  transportes respondam
• Impactos de Distribuição sobre usuários e não
  usuários dos sistemas de transportes, com grande
  alcance geográfico
• Deficiente correspondência da organização
  administrativa com o território geográfico
  relevante para a avaliação da for intervenções
  sobre os sistemas de transportes
• Divisão de competências em matéria de transportes
  entre governos central (regional) e local
• Capacidade crescente de mobilização organizada
  dos cidadãos (e dos agentes econômicos) em luta
  pelos seus interesses

Complexidade Institucional do Problema
Espaço dos objetivos e das partes afetadas
Espaço das instituições e poderes
Número e diversidade dos stakeholders
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A Espetro de Objetivos de Política (I)

• Uma vez que os objetivos primários
  (acessibilidade, mobilidade) são atingidos a um
  nível satisfatório, outro objetivos se tornam
  salientes
• Principais outros objetivos
• Segurança ? internalizada, ainda que com níveis
  variáveis de rigor
• Qualidade Meio Ambiental ? internalizada a nível
  quase idêntico pata novas infra-estruturas
  principal problema é a inércia do sistema de
  atividades econômicas e sociais busca de
  compatibilidade entre um caminho de convergência
  e a resiliência ecológica
• Desenvolvimento Econômico através do comércio ?
  Resistência dos agentes econômicos que pressionam
  para uma mobilidade barata e fiável das suas
  mercadorias
• Liderança Tecnológica ? Usada para captação de
  fundos públicos quando os projetos têm um baixo
  rácio de benefícios / custos
• Bem estar social / Eficiência ? Pressão para
  abertura de mercados, resistência pelos que antes
  estavam protegidos

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A - Espetro de Objetivos de Política (II)

• As Instituições do setor dos transportes estão
  mal preparadas para enfrentar todas estas
  dimensões na sua avaliação das questões de
  transportes
• Mas as instituições públicas responsáveis pela
  defesa de cada um daqueles objetivos não aceita
  decisões em que os seus interesses não tenham
  sido devidamente acautelados
• Por vezes as diferentes opções para um problema
  específico serão polarizadas de acordo com esses
  outros objetivos
• As instituições dos transportes poderão acabar
  sendo árbitros na luta entre esses objetivos
  setoriais
• Risco de criação de animosidade (ciúmes) nos
  setores derrotados

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B Impactos de Distribuição em Territórios
vastos (I)

• Fortes impactos na dotação de acessibilidade
• A principal dimensão distributiva dos impactos é
  geográfica, através da ocorrência de impactos
  econômicos e ambientais localizados, gerando
  rivalidade entre as regiões
• Para as infra-estruturas de hierarquia mais
  elevada, impactos sensíveis a grande distância
• Impactos ambientais dos novas obras mitigados na
  fase de projeto, nem sempre de forma muito eficaz
• Impacto Forte na afetação de usos de solo
• Muitos cidadãos e empresas buscam localizações
  com mobilidade mais fácil ? maior volume de
  viagens, maior dificuldade de serviço em
  transporte coletivo
• Novos projetos de urbanismo e de infra-estruturas
  de transportes preferivelmente feitos em relação
  estreita

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B - Impactos de Distribuição em Territórios
vastos (II)

• Questões de distribuição relacionadas com custos
  correntes e de investimento dos sistemas de
  transportes
• Nível de suporte pelos contribuintes, e quais
  contribuintes
• Nível de suporte pelos beneficiários indiretos
• Exemplos freqüentes de nós contra os outros
• Privilégios especiais de estacionamento na via
  para residentes
• Pedágios rodoviários muito mais aceitáveis nos
  casos com forte proporção de tráfego de
  atravessamento (preferivelmente de outros países)
• Quatro tipos de Equidade
• Territorial
• Horizontal
• Vertical
• Longitudinal

Normalmente tratada na fase de planejamento.
Dificuldades agravadas por falta de dinheiro
(implementação demorada)
Obrigações de Serviço Público, Tarifas Especiais
Perda de regalias. Especialmente grave quando
acompanhada de diferenciação geográfica
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C Desajuste entre a geografia relevante e a
organização administrativa

• Uma intervenção de transportes tem repercussões
  numa área muito vasta, e essa repercussões são
  reconhecidas por todos (ou quase), mas o contorno
  geográfico dessa área raramente tem uma
  correspondência boa com uma unidade
  administrativa com os poderes adequados
• Muito freqüente em grandes aglomerações urbanas
• Mas também em situações trans-fronteiriças
  (Alpes)
• Por vezes se trata de uma questão distributiva do
  mesmo tipo de benefícios, mas também sucede (e é
  mais difícil de resolver) quando se trata de
  diferentes benefícios e as partes (regiões) têm
  objetivos diferentes

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D Divisão de competências entrediferentes
níveis da Administração

• Os transportes são uma das áreas da política em
  que há maior divisão de competências pelos vários
  níveis da Administração, com algo para cada nível
• Dois principais fatores em favor da
  descentralização
• Maior eficácia e eficiência na resolução de
  problemas a esse nível
• Responsabilidade fiscal
• Muitas vezes, uma boa solução exige ação
  coordenada
• Risco de longas discussões sobre quanto cada
  parte deve pagar
• Sincronização de prioridades / ações ainda mais
  difícil

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E Crescente capacidade de mobilização
organizada dos cidadãos

• À medida que as atividades e padrões sociais se
  vão tornando mais complexos
• Governação se torna mais difícil e complexa, mas
  também mais opaca
• O que leva a dificuldades de entendimento, e
  possivelmente à suspeita, por parte dos cidadãos.
  
• À medida que as necessidades básicas das pessoas
  vão sendo satisfeitas, elas se tornam mais ativas
  na defesa dos benefícios de que gozam, em
  qualquer domínio (objetivos defensivos)
• A mobilização organizada dos cidadãos se dá
  sobretudo em relação a causas de justiça social,
  defesa dos empregos, proteção social e do meio
  ambiente
• Isso representa um novo tipo de força que não
  pode deixar de ser considerada
• As tecnologias da informação tornaram a
  mobilização de base muito mais fácil
• E a cobertura da TV reforça a sensação da
  relevância dos protestos

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Múltiplas Perspectivas Legítimas

• Diferentes perspectivas e interesses entre
• Público e Público (Governos e Agências Públicas)
• A diferentes níveis da Administração (nacional,
  regional, local)
• Ao mesmo nível (agências diferentes a qualquer
  dos níveis)
• Público e Privado
• Bem comum vs. Interesses privados
• Privado e Privado
• Diferentes grupos de cidadãos com requisitos e
  expetativas diferentes, por vezes antagônicas
• Todos estes podem ser legítimos, mas
• Difíceis de identificar e reconciliar numa
  política

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Aceitando o Compromisso

• Aceitação dum compromisso pelo qual as
  autoridades dão resposta apenas parcial aos
  múltiplos interesses requer, antes do mais
• Razoável informação acerca dos interesses e
  requisitos de outras partes, igualmente legítimas
• Entender a magnitude da lista de compras
  agregada e entender que não tem como satisfazer
  todos
• Em seguida é necessário um processo de decisão
  que possa ser considerado por todos como justo no
  tratamento de todos os interesses legítimos
• É aqui que entra a boa governação

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Criando Comunidades Funcionais

• Há múltiplas formas de co-gestão, dependendo do
  nível de partilha de informação, de poder de
  decisão e de formalismo nos processos de
  co-decisão
• Soluções em rede são as mais adaptáveis a
  situações variadas de stakeholders e de
  prioridades
• A maioria das entidades envolvidas nestas
  questões terá encontros repetidos, ainda que com
  mudança dos papéis de cada uma com variação de
  algumas das partes representadas
• É importante criar confiança, através do
  desenvolvimento de comunidades funcionais
• A possibilidade de usar bem a energia e saber do
  lado privado da sociedade requer a criação e
  acumulação de capital social
• Complexidade do quadro institucional
• Cada problema de transportes abrange um grande
  conjunto de stakeholders
• Algumas partes (agências públicas, associações
  profissionais, grupos de cidadãos, ONGs, etc) se
  consideram stakeholders num largo conjunto de
  problemas de transportes, e tenderão a
  misturá-los na discussão de qualquer um desses
  problemas
• Alto risco de cacofonia, inconsistência, alto
  custo e baixa eficácia

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Participação Pública ,Liderança e Consistência

• Há várias razões para a participação pública ,
  mas muitas vezes ela só é feita por expediente
  político. É necessário fazer boa preparação, o
  que exige respostas a
• Razões para esse envolvimento
• Definição prévia do que é do que não é negociável
• Quem deve ser convidado a participar
• Que estilos de participação são mais adequados
  aos vários grupos
• Mitigação dos risco de inconsistência e
  ineficácia implica liderança forte e exercício
  correto dos procedimentos de engajamento dos
  stakeholders, num processo estruturado,
  multi-lateral e multi-nível de discussão, o que
  significa
• Clareza Estratégica
• Competência Técnica
• Firmeza na ação
• Transparência e justiça (equilíbrio) no
  tratamento das questões

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Passos Principais (I)

• Diagnóstico Consulta formal e ampla para
  identificação do âmbito, interesses e restrições
• Muitos stakeholders (privados tanto quanto
  públicos) ignoram totalmente os interesses e
  restrições de outros stakeholders e podem se
  tornar mais tolerantes através desse exercício
• A inclusão de stakeholders é um processo
  delicado, grupos diferentes podem exigir formatos
  diferentes para uma boa participação
• A definição do âmbito do problema pode variar
  durante esta fase
• Fase Estratégica Pequeno grupo central
  desenvolve Orientações Estratégicas,
  especificando princípios para a escolha de
  prioridades e para o suporte de ações, mas sem
  detalhes de implementação (que podem ser
  prejudiciais nessa fase)
• Participação Estruturada, possivelmente em duas
  rondas (stakeholders primários e secundários)
  conduzindo a um documento formalmente aceite por
  todos os stakeholders primários, cujo apoio é
  essencial
• Possivelmente, ampla disseminação pública desse
  documento, mostrando progresso e a possibilidade
  de compromisso (momento positivo)

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Passos Principais (II)

• Fase Tática Desenvolvimento de Planos com
  especificação de medidas e ações, seu calendário
  e suporte financeiro, indicadores chave e metas
• Todos esses documentos firmemente ancorados nas
  Orientações Estratégicas
• Cada Plano discutido em detalhe com os
  stakeholders mais diretamente afetados (positiva
  ou negativamente), tentando melhorar nos detalhes
  sem sacrificar o essencial, descrito nas
  Orientações Estratégicas
• Aprovação formal e disseminação pública
• Implementação e Monitorização
• Implementação tão próximo quanto possível do
  planejado
• Informações regulares sobre o progresso na
  implementação distribuídas a todos os
  stakeholders
• Monitorização regular com divulgação pública dos
  resultados, e reunião de todos os stakeholders
  relevantes para decidir das ações corretivas se
  necessário

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Quem tem iniciativa ?Quem mantém controle ?

• Sempre há um grande número de problemas
  pendentes, e a boa governação (pública ou
  privada) requer estabelecer prioridades
• Uma questão prioritária para uma agência pode ser
  apenas moderadamente importante para outra
• A iniciativa deve ser exercida pela agência (ou
  agências) que considere o problema como
  prioritário e controle a maior parte dos recursos
  públicos necessários para o resolver
• Mas pode haver outras agências relevantes para
  alcançar uma boa solução, e elas devem ser
  envolvidas numa função de acompanhamento
• Essa reciprocidade em feed-back positiva
• O Controle do processo possivelmente requer
  cooperação durável entre múltiplas agências
• Controle do ritmo e controle da trajetória são
  coisas diferentes
• A transparência reforça a lealdade

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Porque é que isso não é feito mais vezes ?

• Uma razão é simplesmente Novidade. As
  instituições aprendem devagar !
• Algumas outras razões que freqüentemente originam
  barreiras a essa abordagem são
• O Desenho Institucional gera dificuldades
• As políticas de Transportes, Usos de Solo e Meio
  Ambiente estão em diferentes agências ou
  departamentos, competindo por protagonismo
• Algumas agências públicas pensam ser donas dos
  problemas
• Não reconhecendo que alguns fatores de
  agravamento e algumas implicações de soluções nas
  sua esfera de competências podem cair no domínio
  de outras agências
• Confusão entre liderança e hierarquia
• Partilha de poder requer disponibilidade para
  cooperar em vez de uma atitude de comando e
  controle, e nem todos sabem jogar esse jogo
• Mas o reconhecimento crescente da complexidade
  dos problemas de transportes força a aceitação
  progressiva de que essas abordagens cooperativas
  são indispensáveis !

18
Obrigado pela atenção!

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