Alianzas publica-privadas para estrategias de inserci

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• Alianzas publica-privadas para estrategias de
  inserción internacional y desarrollo exportador
  12 primeros principios

Presentación Robert Devlin y Graciela
Moguillansky CEPAL
PNUD-FUDESPA-CONEP Cuidad de
Panamá, junio 2008
Basado en R.Devlin y G. Moguillansky (por
aparecer), Alianzas publica-privadas para
estrategias de inserción internacional y el
desarrollo exportador. CEPAL, Asesor Regional
y Economista Senior División de Comercio
Internacional e Integración, respectivamente
2
Antecedentes

• América Latina en los últimos 25 años
• Ha experimentado muchos avances (democracia,
  reformas estructurales, modernización etc.)
• Pero queda atrás de otras regiones en desarrollo
  (especialmente Asia) respecto de la
  transformación productiva y el desarrollo
  exportador, claves para
• Crecimiento alto y sostenido para la convergencia
  con países ricos
• Reducción de pobreza
• La transformación productiva y el fortalecimiento
  de la inserción internacional requieren ingentes
  y complejos esfuerzos en materia de políticas
  públicas
• Además .
• Existen importantes especificidades nacionales
  debido a la heterogeneidad de la región.

3
Cuál es el rumbo para los países en la región?
4
Antecedentes

• La tarea de dinamizar la transformación y
  desarrollo exportador en la era de globalización
  es desafiante, pero no imposible, ya que
• CEPAL(2008) destaca las oportunidades para A.L.
  en varios frentes.
• Existe un grupo de países que sí han logrado una
  transformación, inserción internacional dinámica
  y procesos de convergencia con los países ricos
  del mundo.
• O les ha ido mejor que a A.L., con dotación
  similar de recursos.

Transformación productiva 20 años después
viejos problemas, nuevas oportunidades.
5
Antecedentes

• El estudio revisa las modalidades institucionales
  de políticas públicas en países exitosos
  extraregionales
• Se basa en los estudios de 10 de estos países
  exitosos
• Oceanía Australia, Nueva Zelanda
• Europa Irlanda, Finlandia, Suecia España, Rep.
  Checa
• Asia Malasia, Singapur, Corea
• Todos con realidades muy distintas
• El enfoque está en el qué y sobre todo en el
  cómo (la novedad) de la organización
  institucional.
• Se desarrollan e ilustran 12 primeros
  principios, genéricos en su naturaleza, que se
  desprenden del conjunto de las diferentes
  experiencias.
• Los principios genéricos pueden ser sugerentes
  para la organización de políticas públicas de
  A.L.y C.

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Primeros Principios 1

• Dado que la transformación productiva y
  escalonamiento de las exportaciones requeridos
  para crecimiento alto y sostenido no vendrán por
  las fuerzas espontáneas del mercado.
• Una estrategia país de M/L plazo es una
  herramienta clave para construir una visión
  proyectada al futuro de cómo competir
  internacionalmente
• Actitud proactiva
• Enfoque de cambio estructural
• Metas realistas pero con ambición
• Políticas públicas sistémicas eficaces

7
Características de las estrategias de países
exitosos estudiados

• La estabilidad macro es prioritaria
• Solidez fiscal
• Inserción internacional proactiva y escalamiento
  exportador es un lineamiento central
• Histórica atención a la cobertura y calidad del
  sistema educativo, con creciente esfuerzo sobre
  la educación superior

8
Algunas características de las estrategias

• Políticas públicas y incentivos proactivos con
  miras a promover la transformación productiva,
  crecimiento y más y mejor empleo.
• Aprovechar ventajas comparativas
• Crear nuevas ventajas comparativas
• Superar fallas de mercado y otros
• El alcance de la acción pública varía en su
  especificidad respecto de actividades y sectores
• Países con menor selectividad enfrentaron mayores
  dificultades para cerrar la brecha de ingresos
  con los países ricos Australia, NZ, España

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La mitad de los países emplean planes formales
para sus estrategias
Corea ( hasta 1993) Planes quinquenales
Corea (1997 en adelante) Se abandona los planes nacionales pero hay planes indicativos desarrollados en cada ministerio
Finlandia Planes trianuales
Irlanda Planes de 7 años
Malasia Planes indicativos complementarios e interactivos que incluyen una visión de 30 años, un plan marco de 10 años y un plan que de 5 años que incluye presupuesto.
Republica Checa (pre 1990) Planificación Central
República Checa (Post 1990) Planes Trianuales
10
Cuatro ejes del desarrollo exportador
actualmente liderados por la innovación(estrategi
as formalmente expresadas)
Fuente CEPAL (2008)
11
Primeros Principios 2

• La alianza público-privada es
• fundamental en una era
• de globalización
• rápidos cambios tecnológicos
• creciente competencia internacional
• predominio de mercados privados.

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La alianza es necesaria por que

• Las estrategias exigen un diagnóstico y una
  evaluación sistemática de
• Oportunidades en M/L plazo.
• Capacidades de los sectores privado y público
• Metas realistas
• Restricciones primarias a superar (macro, meso,
  micro)
• Prioridiadades y secuencias
• Acciones públicas que apoyan el sector privado

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La alianza es necesaria por que

• Sector privado (sentido amplio) aporta
  información valiosa del mercado, pero es
  incompleta
• Fallas del mercado información, coordinación,
  tecnologías, capacidades, etc.
• Si bien el sector público padece de fallas y de
  información incompleta, puede
• Estimular y liderar una visión nacional
  estratégica de M/L plazo
• Apoyar la coordinación, acceso a la información,
  capacidades, proveer incentivos, etc.

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En resumidas cuentas

• Los sectores público y privado trabajando juntos
  en forma coordinada generan
• Estrategias más inteligentes
• Más capacidad para implementar una estrategia
  exitosa
• La clave de una estrategia moderna está en el
  proceso y disenõ (el cómo) de una colaboración
  público- privada efectiva y sostenida, sin
  captura del estado por intereses particulares.

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Campo de acción de alianzas público-privada
1
Fuente Devlin y Moguillansky( por aparecer)
Devlin, Moguillansky
16
Tipos de estructura de alianzas

• Formal estructurada
• Formal ad-hoc (espontánea)
• Informal-tácita

17
Predominio de alianzas formales y estructuradas
Fuente Devlin y Moguillansky (por aparecer)
18
Predominio de alianzas formales ad-hoc
Fuente Devlin y Moguillansky (por aparecer)
19
Predominio de alianzas informales/ tácitas
Gobierno-empresa-mundo académico
Fuente Devlin y Moguillansky (por aparecer
20
Predominio de alianzas híbridas
-
-
- Informal/tácito
-
-
-
-
-
-
-
Fuente Devlin y Moguillansky (por aparecer)
21
Campo de acción de las alianzas
Finlandia Suecia
Irlanda
1
España
Nueva Zelandia
Australia
República Checa
Singapur
Malasia
Corea post 1990
Corea Hasta 1990
22
Alianzas estructuradas al nivel global

• Muy influyente en la preparación de la estrategia
• Irelanda National Economic and Social Council
  (NESC)
• Finlandia Science and Technology Policy Council
  (STPC)
• Singapur Economic Development Board (EDB) y
  Research Innovation and Enterprise Development
  Council (RIEC)
• Semi influyente
• Republica Checa Economic and Social Council
• Nueva Zelandia Growth and Innovation Advisory
  Board (GIAB)

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Alianzas públicas-privadas con gran cobertura en
el aparato estatal

• Amplia penetración en la estructura del aparato
  público.
• Irlanda
• Finlandia
• Singapur
• Malasia
• Australia y Nueva Zelandia (innovación)

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Singapur alianza para el desarrollo exportador y
la innovación
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La alianza y el consenso social

• El consenso es importante para
• Maximizar la movilización de la información sobre
  perspectivas y capacidades del país
• Favorece que las estrategias perduren a través de
  los ciclos políticos ( evita los vaivenes
  pendulares)
• Favorece la inclusión social
• Favorece la rendición de cuentas
  (accountability)

26
Construir Consensos en el Marco de una Alianza es
un Proceso, no un Evento

• Ejemplo de NESC de Irlanda
• Largo proceso de prueba y error
• La construcción de estrategias tuvo que anteceder
  el consenso
• Atención explícita al tema de la cohesión social

27
Construir Consensos en el Marco de una Alianza es
un Proceso, no un Evento

• Ejemplo de NESC de Irlanda
• Construcción progresiva de un método de discurso
  que estimula formación de consenso
• Plena representatividad social de muy alto nivel
  (5-5-5-5-5-5)
• Mandato de resolver problemas y llegar a
  consensos
• Enfoque es sobre futuras direcciones
• Apoyo de una pequeña secretaría técnica
  semi-autónoma
• Director de alto prestigio y pequeño staff
  neutral profesional(9 en total presupuesto 1.5
  milliones)
• Estudios objetivos que apoyan el diálogo basado
  en evidencias
• Acuerdos son solo recomendaciones al gobierno
  pero muy influyentes en plan nacional y políticas
  públicas debido al prestigio del grupo
• Se creó otra instancia pública-privada para hacer
  seguimiento de la implementación de las
  recommendaciones (Natioanl Economic and Social
  Forum (NESF).

28
Construir Consensos en el Marco de una Alianza es
un Proceso, no un Evento

• Ejemplo NESC
• Refleja características institucionales señaladas
  por el australiano Marsh (2006) para evitar
  riesgos de una visión atrapada (lock-in)
• Capacidad de estabilizar entendimientos
  existentes
• Mecanismos para juntar perspectivas diversas
• Puede sostener deliberaciones orientadas a
  resolver problemas a partir de generación de
  evidencia objetiva
• Un entorno de discusión que supera fronteras
  entre disciplinas profesionales entere las
  expectativas de la participantes
• Capacidad de construir nuevas coaliciones y redes
• Nota La secretaría técnica capaz y objetiva es
  clave para aterrizar la discusión para la
  construcción eventual de consensos. Si en un país
  en desarrollo no hay capacidad doméstica sobre
  este tema, es posible que un organismo
  internacional confiable pueda transitoriamente
  asistir.

29
Primeros Principios 3
Es fundamental el liderazgo de
autoridades especializadas, encargadas de
sectores y actividades de la economía real Si
bien el Ministerio de Finanzas tiene un rol en
este marco estratégico, la gestión debe ser
liderada por aquellas autoridades con otro tipo
de competencias.
30
Ilustración ministerios y organismos líderes
País Organismos de diseño e implementación de la estrategia de desarrollo exportador
Finlandia Consejo de política científica y tecnológica (STPC)
Ministerio de Industria y Comercio (MIT)
Irlanda Ministerio de Empresa, Comercio y Empleo (DETE) Forfás
Malasia Ministerio de Industria y Comercio Internacional (MITI)
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MOSTI) Unidad de planificación económica (EPU)
República Checa Ministerio de Industria y Comercio (MIT) Consejo de investigación y desarrollo
República de Corea (hasta 1993) Dirección de planificación económica (EPB)
República de Corea (después de 1993) Consejo nacional de ciencia y tecnología (NSTC)
Ministerio de Ciencia y Tecnología (MOST)
Singapur Consejo de desarrollo económico (EDB)
Consejo de investigación, innovación y empresa (RIEC)
Fundación nacional de investigación (NRF)
Organismos que amparan el diseño y la
implementación de la estrategia de desarrollo
exportador
Fuente Devlin y Moguillansky (por aparecer)
31
Factores que contribuyen al liderazgo

• La estrategia es apoyada por un consenso o
  entendimiento público
• Al ministerio/ agencia se le otorga autoridad,
  poder político real
• Las iniciativas de gran prioridad están
  respaldadas al más alto nivel político.
• Finlandia STPC/PM
• Irlanda Subcomite CyT/PM
• Singapur RIEC/PM
• Corea Consejo Nacional de C yT/Presidente
• Rep. Checa Consejo de IyD/PM
• Malasia ICM para TIC/PM

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Factores que contribuyen al liderazgo

• Recursos financieros y capacidades humanas
  adecuadas para cumplir mandatos
• Nombramientos de líderes de agencias y
  ministerios de gran respeto
• pero no suficiente ejemplos Aostra/Canada,
  Czechinvest.

33
Primeros Principios 4

• Para la formulación de las estrategias es
  importante tener herramientas analíticas que
  permitan visualizar tendencias futuras del país y
  del mundo.

34
La herramienta de análisis prospectiva

• Análisis sistemático de escenarios futuros
• Apoya desarrollo de estrategias de M/L plazo
• Plataforma público-privada de análisis, consulta
  y discusión amplia sobre el futuro
• Se detectan tendencias posibles
• Se identifican y priorizan oportunidades,
  obstáculos, y desafíos.
• Instrumento bastante frecuente para apoyar
  estrategias de CyT/innovación.
• Finlandia y Irlanda formal y estructurada.
• Suecia informal
• Se debe evitar el riesgo de rigidez de visión
  frente a cambios no anticipados mantener
  flexibilidad de acción pública entre ejercicios
  prospectivos

35
Primeros Principios 5

• Para la implementación de las estrategias cada
  sector o actividad prioritaria debe tener al
  menos una agencia de ejecución dedicada.
• Sin embargo, es necesario mantener un equilibrio
  entre la dispersión de la especialización y las
  exigencias de coordinación.

36
Agencias líderes
Fuente CEPAL (2008)
37
Primeros Principios 6

• Cuanto más estructurada y específica sea la
  estrategia, mayor será la necesidad de
• Mecanismos multidimensionales de coordinación
  entre ministerios y agencias.
• La coordinación cobra aún mayor relevancia si
• el gobierno central y los gobiernos subnacionales
  ponen en práctica medidas paralelas o
• si la economía es sofisticada o geográficamente
  diversa

38
Mecanismos de coordinación

• d

1.
Mandatos claros Comité interministerial Agencia
coordinadora (ej.STPC Finlandia, Forfás
Ireland) Comité interagencia ejecutora en
cascada (Ej. innovación Singapur)
2.
M1
M2
Coordinación
3.
4.
39
Mecanismos de coordinación
Agencias especializadas de área y reducidas en
número (TEKES y Academia en Finlandia) Ministerio
/agencia líder (Singapur, Malasia) Directorios
cruzados (NZ, Singapur, Ireland)
5.
6.
7.
40
Directorios cruzados en el complejo de agencias
para la inserción internacional
IRELAND
41
Mecanismos de coordinación
Coordinación como criterio de evaluación de
funcionarios (Irlanda) Coordinación mediante la
ubicación de agencias en un mismo lugar (Irlanda)
8.
?
1
2
9.
3
4
42
Dificultades en la coordinación

• España coordinación de la estrategia entre el
  gobierno central y las 17 comunidades autónomas
• Australia
• Innovación
• Silos de agencias en el gobierno central
• Nexos débiles entre estrategias del gobierno
  central y subnacionales, que están
  geográficamente dispersos
• Corea duplicación de mandatos
• República Checa 22 ministerios con programas de
  innovación

43
AUSTRALIA
44
Primeros Principios 7

• Para que las estrategias a M/L plazo den
  resultado
• los organismos de ejecución no deben estar
  politizados.
• el personal debe caracterizarse por el
  profesionalismo, capacidad técnica y contar con
  una relativa estabilidad.
• Deben tener bastante autonomía para cumplir con
  mandatos
• Solo así los organismos públicos pueden ser el
  brazo
• técnico de la estrategia, con el profesionalismo
  y
• credibilidad necesarios para actuar
• junto con el sector privado.

45
Administración de agencias ejecutoras

• Modelo 1 Directamente parte del gobierno central
• Suecia, Rep. Checa, Finlandia, Corea
• Agencia semi-autónoma en los hechos
• históricamente validada Finlandia (TEKES y la
  Academia)
• Por circunstancias, pero vulnerable y transitoria
  Rep.Checa (Check Invest)

46
Administración de agencias ejecutoras

• Modelo 2 Entidades estatutorias semi-autónomas
• Australia, Nueva Zelandia, Irlanda, Singapur,
  Malasia y España (parcialmente)
• Mayor flexibilidad operacional
• Mayor rendición de cuentas (accountability)
• Cierta protección contra los ciclos políticos
• La autonomía es solo relativa
• Gobierno representado en directorios
• Directores del sector privado son nombrados por
  el gobierno

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Remuneraciones públicas

• En la mayoría no son competitivas con el sector
  privado.
• Excepciones Singapur e Irlanda
• Novedades de Singapur
• aguinaldo por mérito
• Cuerpo formal de gerentes públicos de elite,
  dentro de la administración pública
• Otra compensación prestigio y orgullo nacional
  (Malasia y Corea)

48
Ministro de Singapur, The Straight Times, 3 de
marzo de 2007
Es necesario evitar una brecha entre los
salarios del sector público y el privado para
poder contratar personal calificado y que este
permanezca en el sector público de lo contrario,
Singapur perdería una ventaja clave respecto de
otros países la existencia de una administración
pública honesta, competente y eficaz.
49
Primeros Principios 8

• La eficacia en la aplicación de los incentivos
  debe evaluarse no solo por la forma en que se
  gestionan, sino también por la forma en que se
  articulan los programas, para que la acción
  pública tenga un efecto sistémico e integral.

50
Articulación funcional entre programas de apoyo
Fuente Devlin y Moguillansky(por aparecer)
51
Articulación funcional entre programas de apoyo
AUSTRALIA
Cutler (2008)
52
Primeros Principios 9

• Las políticas focalizadas aumentan la motivación
  para establecer alianzas público-privadas y
  colaborar en el diseño y la ejecución de
  programas estratégicos.

53
Políticas, Programas y Naturaleza de la
Participación Privada
Fuente adaptado de Cutler (2008)
54
Primeros Principios 10
La eficacia de los programas y de los
instrumentos está en parte ligada a la forma en
que se administra el proceso.
55
Algunas consideraciones sobre gestión de
incentivos

• Los programas de incentivos tienen mayor
  probabilidad de éxito cuando están asignados a
  sectores donde el sector privado está organizado
  y tiene alguna capacidad de coordinación propia
  aunque sea incipiente
• e.j., Australia, colaboración en innovación en
  ciertos sectores.
• El compromiso de financiamiento multianual puede
  aumentar la credibilidad de iniciativas frente al
  sector privado, especialmente cuando son
  prioritarias o de larga gestión como en la
  innovación.
• e.j., SFI (Irelanda) Sitra (Finlandia), SFI
  (Singapur) Y Aostra (Alberta, Canada)

56
Algunas consideraciones sobre gestión de
incentivos

• Algunos fracasos son inherentes a los programas
  de apoyo, especialmente en áreas de alto riesgo
  como la innovación
• Incentivos (bien administrados) no son
  considerados un subsidio pero más bien una
  inversión en crecimiento que incluso rinden
  ganancias fiscales
• e.j. Finlandia, Irlanda, Singapur, Malasia, Corea

57
Finlandia rendimiento de los incentivos
58
Primeros Principios 11

• Para que las estrategias sean eficaces es
  preciso
• Monetorearlas
• Evaluar las agencias ejecutoras
• Evaluar impacto de los programas de apoyo

59
En materia de evaluación efectiva no se ha
llegado a la frontera

• Los países con estrategias de orientación
  estructural monitorean su implementación
• La evaluación regular y sistemática ex-post de
  los impactos de programas es menos común.
• Impacto ? productos de programas de apoyo
• Este es un tema nuevo, incluso para organismos
  como los bancos multilaterales de desarrollo.
• Metodológicamente desafiante
• Finlandia es reconocida como uno de los países
  más avanzados en este tema. Regularmente se
  realiza
• Evaluación del impacto de programas
• Evaluación de instituciones ejecutoras

60
Primeros Principios 12
Las alianzas público-privadas
estructuradas, con representación de intereses
diversos, establecimiento de reglas,
transparencia, y modalidades de evaluación,
pueden minimizar el riesgo de que el gobierno se
vea capturado por el sector privado.
61
Se debe resguardar que la alianza pública-privada
sea un bien público y no de intereses particulares

• Las alianzas informales o ad-hoc pueden estar
  expuestas al riesgo de captura más que las
  alianzas formalmente estructuradas
• La articulación clara de objetivos de programas
  con una evaluación independiente, apoya la
  rendición pública de cuentas
• La transparencia pública es clave
• Establecimiento de códigos de conducta para
  directores de agencias públicas y empleados
  públicos
• E.j. Irlanda, entre otros
• Realización periódica de auditorias
• Oficinas independientes de anti-corrupción, e.j.
  Singapur

62
Fin un llamado a la reflexión
Invitamos a reflexionar sobre la relevancia para
su país de estos 12 primeros principios
genéricos, ilustrados por diversas experiencias
de países extra-regionales exitosos Muchas
gracias !!!