1
Reglas macro-fiscales en un mundo incierto1.
La evolución de la condicionalidad2. El SGP un
nuevo instrumento de gestión pública 3.Qué es la
coordinación? Ricardo MartnerDirección de
gestión pública y regulación ILPESCEPAL,
Naciones Unidas
2
La evolución de la condicionalidad

• Reenfocar
• El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su
  efectividad al hacer demasiado relación inversa
  entre efectividad y número de condiciones ("curva
  de Laffer de la condicionalidad). Limitar la
  condicionalidad estructural a las áreas que son
  críticas para el cumplimiento de los objetivos
  macroeconómicos del programa. Las demás medidas,
  necesarias para asegurar un crecimiento económico
  sostenible (según el FMI), pero que no son
  críticas para el programa, deberían tomar la
  forma de consejos de política y ser manejadas por
  otras instituciones multilaterales.
• Flexibilizar
• Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el
  manejo de la cuenta de capitales y del régimen
  cambiario.

3
Número promedio de condiciones estructurales por
año de programa
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(No Transcript)
5
Alternativas a la condicionalidad

• El informe Meltzer afirma que la condicionalidad
  es de difícil manejo, altamente conflictiva,
  demorosa en su negociación y muchas veces
  inefectiva, recomendando el abandono de los
  desembolsos programados asociados a
  condicionalidad.
• La Comisión aconseja hacer del FMI una
  Institución más pequeña, que serviría como un
  cuasi-prestamista de última instancia para los
  países emergentes que han cumplido con ciertas
  pre-condiciones. Los países tendrían que seguir
  los siguientes criterios de pre-clasificación
• i) permitir la entrada gradual de instituciones
  financieras extranjeras en los mercados
  domésticos
• ii) publicar información de manera regular y en
  tiempo oportuno de su deuda soberana y
  garantizada y de su hoja de balance de pasivos
• iii) exigir una capitalización de los bancos
  comerciales en acuerdo con los estándares
  internacionales y
• iv) establecer requerimientos fiscales adecuados
  para asegurarse de que sus recursos no serán
  usados para sostener políticas fiscales
  irresponsables.

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Alternativas a la condicionalidad

• Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos
  de orden macroeconómico y financiero al
  desembolso de créditos del FMI, especialmente en
  las áreas de transparencia y de la adopción de
  los principios de Basilea, de los estándares y
  códigos de buenas prácticas y del Special
  Dissemination Data (Williamson, 2000). La
  adhesión a un conjunto de estándares
  internacionales podría sustituirse a la
  condicionalidad de las políticas.
• Los estándares que ha comenzado a desarrollar el
  FMI abarcan en la actualidad los códigos de
  buenas prácticas de transparencia fiscal y de
  transparencia en las políticas monetaria y
  financiera, a los cuales se agregarán códigos de
  buenas prácticas para el manejo de la deuda
  pública y de la deuda externa.
• Propuestas de disciplina fiscal (Williamson)(1)
  el criterio de Maastricht, con un déficit no
  superior a 3 del PIB y una relación de la deuda
  del sector público por debajo de 60 o con
  tendencia a la baja (2) un límite al saldo
  público primario (3) un saldo público
  cíclicamente ajustado (4) objetivos flexibles
  que permitan al Fondo efectuar sus análisis caso
  a caso.

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Prociclicalidad el pecado original

• Los mercados son pro-cíclicos
• Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y
  las liberalizaciones del sector financiero
  doméstico y de la cuenta de capitales generan
  sesgos en la misma dirección.
• Las agencias internacionales son pro-cíclicas
• El contagio del optimismo lleva a todos los
  agentes a subestimar los riesgos inherentes a
  comportamientos pro-cíclicos. Las agencias
  calificadores de riesgos tienden a multiplicar la
  euforia o el pesimismo. La función de vigilancia
  y de prevención del FMI ha sido débil, e
  inclusive perversa.
• Las autoridades nacionales son pro-cíclicas
• Las políticas en el mundo en desarrollo no son
  autónomas, pues deben actuar de una manera que
  genera credibilidaden los mercados. El hecho de
  que se hayan seguido políticas de austeridad
  durante las crisis genera presiones para
  expandirse durante los auges, distorsionando los
  incentivos de las autoridades y agentes a lo
  largo del ciclo económico.

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NORMAS DE GASTO?

• NORMA DE GASTO SOBRE PIB TENDENCIAL
• La norma no debiera establecerse sobre el saldo,
  sino sobre el gasto tendencial ( del PIB
  tendencial, por ejemplo)
• A lo largo del ciclo, los gastos crecen como el
  PIB potencial y los ingresos como el PIB
  observado (criterio de neutralidad del FMI)
• Sobre la base de esta norma, los agentes tienden
  a estabilizar sus expectativas y a reducir la
  incertidumbre en torno a sus decisiones de
  consumo e inversión

9
Sector público en el PIB (el tamaño sí importa)
10
Factores explicativos del tamaño del Estado
(correlaciones inesperadas y cuadraturas de
círculo)

• Factores demográficos

11
(No Transcript)
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Factores explicativos del tamaño del Estado
(correlaciones inesperadas y cuadraturas de
círculo)

• Ley de Wagner
• La demanda por servicios públicos tiene una
  elasticidad-ingreso superior a uno el gasto
  público sobre PIB es una función creciente del
  ingreso
• Apertura comercial y gasto público
• Además de la relación de dependencia , un Estado
  más grande se asocia con la vulnerabilidad
  externa (Rodrik, 1998, 115 países). El grado de
  apertura y la variabilidad de los términos de
  intercambio constituyen buenos predictores del
  gasto público.
• En los países ricos, correlación robusta entre
  apertura y gastos en seguridad social.En los
  países pobres, con el gasto público directo.

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Globalización y tamaño del Estado la cuadratura
del círculo
14
Respuestas nacionales a la globalización,
sinónimo de vulnerabilidad

• Transferencias directas
• Ingreso mínimo de inserción (Francia)
• Workfare (Inglaterra)
• Seguros y fondos de desempleo (Chile, Argentina)
  
• Transferencias o subsidios nivelatorios
• Papel compensatorio de los fondos estructurales
• El riesgo de hacerlo peor es mucho mayor que la
  probabilidad de hacerlo mejor
• Pregunta la globalización lleva a la pérdida de
  relevancia de las políticas nacionales?
• Aprueba 42, desaprueba 51 (Megatrends in the
  German Delphi, horizonte 2005-2015)

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Vivimos en un mundo incierto cuál es el modelo?
La Economía es la ciencia de pensar en términos
de modelo, unida al arte de escoger los modelos
que son adecuados para el mundo
contemporáneoJohn Maynard Keynes, 1938
16
Efectos de la política fiscal el cuento de hadas

• El anuncio de la política fiscal futura modifica,
  si es creíble, el consumo intertemporal y el
  nivel de actividad a corto plazo
• La reducción del déficit es sostenida y sus
  efectos pueden ser reactivadores cuando hay caída
  del gasto público

17
Efectos de la política fiscal
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Efectos de la política fiscal
19
Efectos de la política fiscal
20
Efectos de la política fiscal

• Los cuentos de hadas existen en la realidad, pero
  no son la realidad. El keynesianismo sigue vivo,
  y vive en todas partes A mediados de los ochenta
  existía un apoyo creciente a la visión de que la
  contracción fiscal era expansiva. Sin embargo,
  hemos visto en Asia que el keynesianismo está
  vivo, ya que los ajustes han sido demasiado
  fuertes. (Stanley Fischer).
• Siempre que la deuda sea sostenible, la política
  fiscal debiera ser keynesiana en tiempos normales
  (anticíclica), lo que implica transparencia y
  simetría.
• Discrecionalidad dentro de normas rule based
  discretion.

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Dos principios para un pacto fiscal

• Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas
  tributarias crecientes)

"Las deudas y los déficits son como los pecados
moralmente reprobables, pero difíciles de evitar"
(Eisner).

• Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de
  crecimiento y empleo)

• "Somos tan razonables, nos hemos dado una
  apariencia de financieros prudentes, preocupados
  de no aumentar las cargas financieras de la
  posteridad, que no podemos escaparnos de los
  problemas del desempleo" (Keynes).
• Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y
  flexibilidad?

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El principio de responsabilidad

• La sostenibilidad de la política fiscal se define
  habitualmente como una condición de estabilidad
  de la deuda pública en un mundo determinista,
  pero también puede interpretarse como un criterio
  de estacionariedad de la misma en un mundo
  estocástico.
• El Gobierno es solvente si la deuda pública o el
  saldo público sobre PIB son variables
  estacionarias. Más que la existencia de déficit,
  lo que pone en peligro la solvencia es su
  persistencia a un nivel excesivo.

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El principio de estabilidad

• La estabilidad es un bien público, y la política
  fiscal un instrumento que ayuda a reducir
  fluctuaciones que son dañinas para el crecimiento
  de largo plazo.
• El desafío es morigerar el carácter cíclico de
  las finanzas públicas
• Evitar ajustes traumáticos en la coyuntura
• Dotar de mayor estabilidad a los programas
  sociales, ayudando a mejorar su impacto.
• Otorgar, en general, mayor eficiencia y eficacia
  a la gestión de las políticas públicas.

24
El principio de estabilidad
25
Consensos teóricos...

• Teoría neo-clásica de tax smoothing una norma
  de tasas tributarias constantes durante el ciclo
  económico es preferible a una regla anual de
  saldo presupuestario.
• Keynesianismo tradicional excedentes en
  situaciones de pleno empleo y aceptar déficits en
  recesiones, con un saldo nulo en promedio durante
  el ciclo. La estabilización requiere de una
  regulación contracíclica de la demanda
  razonablemente simétrica.

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Consensos teóricos...

• Consenso en torno a los estabilizadores fiscales
  automáticos
• de representa el componente fijo estructural del
  saldo público, ? la sensibilidad marginal del
  saldo público a la brecha de PIB, ? la reacción
  discrecional de las autoridades al ciclo, y GAP
  la brecha de PIB.
• Aunque con argumentos diferentes, viejos
  keynesianos y nuevos clásicos prescriben normas
  similares de política fiscal.

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Consensos teóricos...

• El grado de suavizamiento del ciclo económico,
  aunque difiere entre países, es muy
  significativo.
• Nuevas estimaciones de la OCDE (2000) sitúan el
  impacto de los estabilizadores automáticos en 25
  como promedio en algunos países la volatilidad
  del PIB sería dos veces superior sin su acción.
• Estos resultados merecen ser calificados, pues
  dependen de la situación de partida de la deuda
  pública y no toman en cuenta eventuales efectos
  de alzas del riesgo-país por situaciones, aún
  transitorias, de déficit fiscal.

28
pero dificultades prácticas
Episodios de políticas pro-cíclicas en la UE
(1970-97)
Note CAPB Cyclically-adjusted primary
balance Source Brunila and Martinez-Mongay (2001)
29
Sesgo de déficit y brecha de PIB en la UE,
1970-97

• Se detecta una evidente asimetría en las
  políticas fiscales discrecionales, lo que tiene
  como consecuencia un sesgo de déficit abultado.

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(No Transcript)
31
Cómo garantizar consistencia dinámica?

• El impacto combinado de medidas monetarias y de
  la libre operación de los estabilizadores
  automáticos debería ser suficiente para atenuar
  situaciones recesivas transitorias.
• La eficacia de estas políticas depende de las
  condiciones iniciales (stock de deuda)
• El diseño institucional debe contemplar reglas
  anticíclicas en tiempos normales, preservando
  capacidad de respuesta para shocks imprevistos.

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Diseños institucionales para asegurar
estabilidad, y responsabilidad

• Fiscal Responsibility Act (Nueva Zelandia, 1994)
• Mantener a niveles prudentes la deuda pública
  asegurando, en promedio, y a lo largo de un
  período razonable, que los gastos corrientes no
  excedan los ingresos corrientes
• El propósito es evitar los problemas asociados
  con los objetivos numéricos en la legislación
• La dificultad de anticipar eventos futuros lleva
  a la necesidad de alguna flexibilidad de corto
  plazo, pero con desvíos temporales y
  transparentes
• Código de estabilidad fiscal (Inglaterra, 1998)
• Ley de oro endeudamiento permitido sólo para
  gastos de inversión, a lo largo del ciclo
• Corolario deuda pública sobre PIB estable en el
  ciclo

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Dispositivos institucionales de coordinación
una combinación entre reglas y discrecionalidad

• Pacto por la estabilidad y el crecimiento (1997)
• Pecado original asimetría de las políticas
  fiscales. Se aceptan los déficit en épocas
  recesivas se olvida la generación de excedentes
  en eras de auge.
• Equilibrio o superávit en condiciones normales,
  corregido por las fluctuaciones cíclicas del
  nivel de actividad (filtro Hodrick-Prescott
  simetría en el ciclo que evita el riesgo de una
  evaluación de la sostenibilidad intertemporal
  difusa).
• Programas trianuales de convergencia o
  estabilidad con metas explícitas (función
  preventiva early-warning y análisis de
  sensibilidad).
• El techo de déficit es la suma de dos puntos
  cíclicos más un punto de discrecionalidad
• Protocol on Excesive Deficit Procedure Cláusulas
  de excepción (recesiones superiores a 0,75) y
  de transitoriedad (sólo durante el año de la
  recesión)

34
El concepto de brecha de PIB

• PIB natural, u óptimo, o de precios flexibles
  nivel de producción que prevalecería si no
  existiesen distorsiones en la economía
  (impuestos, mercados monopólicos).
• PIB potencial nivel de producción compatible
  con una tasa de inflación estable, con una tasa
  de desempleo natural NAIRU.

35
El concepto de brecha de PIB

• Los métodos estadísticos suponen que el PIB
  observado fluctúa en torno al PIB potencial, y
  este último puede ser evaluado como la tendencia
  del primero. El PIB potencial se puede asimilar
  al pasado reciente registrado en el PIB
  tendencial
• El indicador de política fiscal debe ser el PIB
  tendencial, con una descomposición estadística
  tendencia/ciclo del PIB efectivo.

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El concepto de brecha de PIB

• Con el método de PIB tendencial la brecha es
  simétrica, y menor que con el método de PIB
  potencial. Con ambos métodos, la parte baja del
  ciclo dura varios años (1993-2001 en la Unión
  Europea)

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Marco plurianual del G.G. de los Estados miembros
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El policy-mix

• Internalizar externalidades
• Diferencias de shocks simétricos, asimétricos,
  transitorios, permanentes, de demanda, de oferta
• Coordinación por delegación de roles el BCE
  responde a los shocks simétricos, de oferta y de
  demanda, con políticas fiscales neutras, es decir
  con la plena operación de los estabilizadores
  automáticos
• La política fiscal reacciona ante shocks
  específicos de demanda, bajo la restricción de
  sostenibilidad fiscal (dos puntos de déficit
  cíclico, más uno de déficit discrecional)
• Los shocks permanentes son el objeto de políticas
  estructurales, propias a cada país, aunque con
  criterios de convergencia real a partir de los
  fondos de estabilización

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Qué es la coordinación?

• Proveer bienes públicos que una acción
  descentralizada no podría producir (estabilidad
  macroeconómica) tratar la interacción entre
  países miembros como un asunto de interés
  común,dada la existencia de externalidades,
  positivas y negativas,
• La coordinación por reglas o armonización no
  evita errores de política económica
  (prociclicalidad y riesgo moral)
• Determinar el policy-mix, entre una política
  monetaria común y políticas fiscales distintas
  (qué dispersión entre países de la tasa de
  inflación?)
• Coordinar entre sí las políticas fiscales, dada
  la existencia de asimetrías en el ciclo

40
Qué es la coordinación?

• Principio de subsidiariedad (dejando a los
  actores la responsabilidad de definir sus propias
  reglas de comportamiento, siempre que sean
  compatibles con los imperativos de la
  coordinación). Coordinación no es armonización.
• Importancia de la existencia de un cuerpo de
  coordinación informal (euro 12) y de una cultura
  de la coordinación
• Coordinación por discrecionalidad dentro de
  reglas. Resultadocódigo de buenas prácticas
  colegiado y no impuesto por presiones domésticas
  o externas