Vers un budget structurellement

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Vers un budget structurellement équilibré et
durable (BSED)

• Roger Galipeau, FCPA, FCA
• Directeur du bureau dexcellence en budgétisation
  du CIRANO
• Daniel McMahon, FCPA, FCA
• Président et chef de la direction de lOrdre
• Colloque CPA-Parlementaires
• 22 octobre 2015 Québec

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Plan de la présentation

• Pourquoi parle-t-on de BSED?
• Cest quoi au juste un BSED?
• Les 10 principes fondamentaux dun BSED Intro
• Basés sur deux solides assises Intro
• Les 10 principes et les 2 assises Théorie et
  exemples
• Recommandations
• Période de questions

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Pourquoi parle-t-on de BSED?

• Notre gouvernement demeure fermement engagé sur
  la voie de léquilibre budgétaire en 2015-2016.
  Mais, plusieurs lont dit, notre défi budgétaire
  est maintenant structurel. () Cest là, dans ce
  déséquilibre structurel, que se trouve la plus
  grande menace à notre liberté de choix. (Premier
  ministre Couillard)
• Le gouvernement s'est engagé à poser des actions
  concrètes pour assurer une gestion plus
  rigoureuse et responsable des dépenses publiques
  et s'attaquer, de façon durable, au déficit
  structurel du Québec. C'est pourquoi il a
  instauré un mécanisme de révision permanente des
  programmes gérés par l'État. (Commission de
  révision des programmes, Ministre Coiteux)

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Pourquoi parle-t-on de BSED? (suite)

• Le retour à léquilibre budgétaire ne sera pas
  un fil darrivée, mais plutôt une nouvelle ligne
  de départ, et il redonnera au Québec les moyens
  de ses ambitions. (Ministre Leitão)
• La solution à long terme BSED

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Cest quoi au juste un BSED?

• Définition opérationnelle du terme budget
• Le budget dun organisme traduit, en termes
  financiers, sa planification et sa stratégie de
  mise en œuvre, compte tenu de sa mission et des
  enjeux sous-jacents il témoigne de
  lorganisation, de ses ressources et de ses
  moyens daction. Sa préparation constitue
  lexercice le plus important sur le plan de
  lintégration de la mission, des valeurs
  partagées et du savoir-faire des dirigeants. Pour
  une organisation, ce document est donc son
  gouvernail dans laction.

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Cest quoi au juste un BSED?

• Définition opérationnelle du BSED
• Le BSED est un outil de pilotage stratégique et
  de mobilisation, et cest en recourant à ce
  dispositif que les gouvernements peuvent dégager
  des pistes de performance, tout en répondant
  mieux aux attentes et aux besoins de la
  population. À cette fin, il est crucial de
  développer la planification stratégique et de
  responsabiliser les gestionnaires du secteur
  public, pour que le processus budgétaire, et plus
  généralement les actions de gestion qui en
  découlent, soient viables et efficaces.

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Cest quoi au juste un BSED?

• Définition opérationnelle du BSED (suite)
• La dimension stratégique du processus budgétaire
  est donc absolument fondamentale. Chaque
  ministre, chaque haut fonctionnaire et chaque
  dirigeant dun organisme public doit pouvoir y
  prendre part. Ainsi, dans sa dimension
  stratégique, loutil quest le BSED module tant
  lorganisation que la gestion.
• Ladoption dun BSED par une administration
  publique na pas seulement pour but déquilibrer
  les comptes à chaque exercice financier, année
  après année  elle vise aussi à prémunir cette
  administration contre des risques de toute nature
  et de toute source qui pourraient lempêcher
  daccomplir sa mission, de réaliser son mandat et
  de tenir ses engagements.

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Cest quoi au juste un BSED?

• Définition opérationnelle du BSED (fin)
• Le BSED est donc le fruit dun processus aussi
  important, aussi porteur et aussi exigeant, en
  amont, que lest le processus comptable en aval.
  Ceci nécessite un changement de paradigme dans
  les organisations publiques. Il s'agit dun
  processus qui intègre toutes les orientations,
  tous les enjeux et toutes les obligations de
  ladministration publique.
• Le BSED est une approche visant à renforcer le
  processus budgétaire actuel sous langle dune
  approche structurelle équilibrée et durable et
  non à le remplacer.

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Les 10 principes fondamentaux

• Une planification stratégique intégrée et
  décennale
• Une stratégie de gestion intégrée du déficit
  dentretien des actifs physiques et du passif
  inhérent
• Une budgétisation paramétrée sur le cycle de vie
  des actifs pour les budgets de fonctionnement et
  dimmobilisation menant à la création dun fonds
  de renouvellement
• Une politique dencadrement du niveau de la dette

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Les 10 principes fondamentaux (suite)

• Une réserve dite parapluie de prévoyance
  économique et financière
• Une politique dutilisation des surplus
• Une politique de vérification diligente et
  triennale des actifs et des passifs, y compris
  les évaluations actuarielles des régimes de
  retraite
• Une politique dévaluation et de gestion des
  risques et des incertitudes intégrée au processus
  budgétaire

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Les 10 principes fondamentaux (suite)

• Un plan financier quinquennal structurellement
  équilibré et durable, révisé annuellement
• Un processus de contrôle et dévaluation des
  résultats et de la performance

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Basés sur deux solides assises

• Une implantation dun BSED comprenant 27 critères
  pour tous les organismes des secteurs public et
  parapublic
• Un encadrement législatif et réglementaire
  nécessaire pour limplantation dun BSED
• Les valeurs sous-jacentes au BSED sont la
  transparence, la responsabilité et limputabilité
  des gestionnaires des unités budgétaires du
  secteur public québécois
• Quel est le lien avec la GFOA?
• Site web www.gfoa.org

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Principe fondamental n 1

• Une planification stratégique intégrée et
  décennale
• La planification stratégique est la feuille de
  route que se donne une organisation pour réaliser
  sa vision à moyen et à long terme. Elle va plus
  loin que la simple planification, puisquelle
  oblige lorganisation à examiner ses contextes
  interne et externe, à faire des projections dans
  lavenir et à déterminer les stratégies qui lui
  permettront de concrétiser sa mission et sa
  vision. Cest le point de départ du cycle de
  gestion axé sur les résultats  lorganisation
  met tout en œuvre afin daccomplir sa mission
  dans le respect de ses valeurs.

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P1 Exemples réels

• Ministère du Conseil exécutif du gouvernement du
  Québec
• http//mce.gouv.qc.ca/planification-strategique/el
  ements/index.htmlPlanification stratégique -
  Éléments du plan stratégique
• État de la Géorgie (États-Unis)
• http//opb.georgia.gov/sites/opb.georgia.gov/files
  /related_files/site_page/State20Goals20April202
  01320FINAL.pdf
• Australie
• http//www.acelg.org.au/file/1621/download?docId2
  21

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Principe fondamental n 2

• Une stratégie de gestion intégrée du déficit
  dentretien des actifs physiques et du passif
  inhérent
• Le coût  généralement reconnu  de maintien dun
  parc dactifs publics est évalué à 2  par année,
  sur une durée de vie utile moyenne de 50 ans.
• Le déficit dentretien, qui est en réalité un
  passif financier non comptabilisé, représente
  selon certaines estimations un niveau
  dendettement denviron 15  de la dette brute du
  secteur public québécois. Il sagit dun enjeu
  financier.

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P2 Exemples réels

• Le Plan québécois des infrastructures 2015-2025
• Nouvelle-Zélande
• http//www.oag.govt.nz/2013/managing-public-assets
  /part4.htm
• État de la Californie (États-Unis)
• http//www.ebudget.ca.gov/2014-Infrastructure-Plan
  .pdf

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Principe fondamental n 3

• Une budgétisation paramétrée sur le cycle de vie
  des actifs pour les budgets de fonctionnement et
  dimmobilisation menant à la création dun fonds
  de renouvellement
• Ce principe porte sur une juste comptabilisation
  du coût global de chacun des actifs physiques
  actuels ou futurs qui repose sur le concept du
  cycle de vie.

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P3 Exemples réels

• Ministère des Transports de lOntario
•  On estime quun dollar investi dans le cycle de
  vie de la chaussée peut faire économiser plus de
  cinq dollars à lavenir. 
• http//moi.gov.on.ca/pdf/fr/BuildingTogether_Fr.pd
  fde
• Gouvernement de lOntario
• http//www.fin.gov.on.ca/fr/budget/ontariobudgets/
  2001/papere.html
• État de Washington (États-Unis)
• http//apps.leg.wa.gov/rcw/default.aspx?cite39.35
  Bfulltrue

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Principe fondamental n 4

• Une politique dencadrement du niveau de la dette
• Aujourdhui, la rigueur financière est devenue le
  mot dordre des gouvernements. Quelle que soit
  leur allégeance politique, tous constatent quil
  est devenu pratiquement impossible de soutenir un
  gouvernement dont le déficit dexploitation ne
  cesse de croître en recourant au financement par
  la dette publique.

20
P4 Exemples réels

• La dette nette du Québec est largement
  sous-estimée par la non-inclusion des déficits
  d'entretien des actifs publics.
• Nouvelle-Zélande
• http//www.legislation.govt.nz/regulation/public/2
  014/0076/latest/whole.htmlDLM5994330
• État de la Géorgie (États-Unis)
• http//opb.georgia.gov/sites/opb.georgia.gov/files
  /imported/vgn/images/portal/cit_1210/23/26/1802898
  34State20of20Georgia20Budget20Report20FY2020
  1320-20Jan201120A.pdf
• La constitution de lÉtat de la Géorgie limite à
  10 le niveau de la dette basé sur les recettes
  de lannée précédente

21
Principe fondamental n 5

• Une réserve dite parapluie de prévoyance
  économique et financière
• Une des politiques maîtresses dun BSED consiste
  à constituer des fonds et des réserves à des fins
  déterminées, de manière à éviter une rupture de
  services ou de programmes lorsque la conjoncture
  économique nest plus aussi porteuse.
• La création dun fonds de réserve saccompagne
  dune règle sur la dotation des fonds et sur
  lutilisation dudit fonds, et dune règle sur la
  reddition de comptes.

22
P5 Exemples réels

• LA GFOA recommande au moins deux mois du budget
  des recettes
• http//www.gfoa.org/sites/default/files/Appropriat
  eLevelFundBalance.pdf
• État de la Californie (États-Unis)
• Le fonds des générations
• États du Massachusetts et du Michigan
  (États-Unis)
• http//www.mass.gov/bb/h1/fy2009h1/exec2_09/hbudbr
  ief21.htm
• https//midashboard.michigan.gov/en/stat/goals/izn
  5-5x5a/arky-ngqu/jim6-wwsi

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Principe fondamental n 6

• Une politique dutilisation des surplus
• Dans le BSED, la délimitation de la notion de
   surplus  exige de la rigueur et une
  application soutenue des concepts mis de lavant.
  En effet, un surplus ne peut apparaître sans
  quon ait inclus dans le registre des dépenses
  les bonnes pratiques concernant  la provision
  annuelle pour le rattrapage du déficit
  dentretien des actifs physiques  les coûts
  globaux basés sur le cycle de vie des nouveaux
  actifs  le fonds de renouvellement de ces
  nouveaux actifs ()

24
Principe fondamental n 6 (suite)

• Une politique dutilisation des surplus
• () les coûts globaux basés sur le cycle de vie
  des actifs déjà construits non prévus aux
  budgets  le fonds de renouvellement de ces
  anciens actifs physiques  la portion de paiement
  comptant, selon la politique adoptée, des
  immobilisations réalisées au cours de lannée 
  la constitution dun fonds de prévoyance (Rainy
  Day Fund)  le remboursement dune portion de la
  dette pour atteindre les ratios prévus dans la
  politique dendettement qui a été votée.

25
P6 Exemples réels

• Saskatchewan
• http//www.qp.gov.sk.ca/documents/English/Statutes
  /Statutes/G8-1.pdf
• Alberta
• http//www.finance.alberta.ca/publications/budget/
  budget2014/fiscal-plan-savings-plan.pdf
• État de la Géorgie
• http//www.syfert.com/gacode/45-12-93.html
• État du Minnesota
• http//www.house.leg.state.mn.us/hrd/pubs/ss/sseco
  nfore.pdf

26
Principe fondamental n 7

• Une politique de vérification diligente et
  triennale des actifs et des passifs, y compris
  les évaluations actuarielles des régimes de
  retraite
• En vertu de ce principe, il est recommandé
  détablir une politique de vérification diligente
  triennale réalisée par des experts indépendants.

27
P7 Exemples réels

• La GFOA
• http//www.gfoa.org/actuarial-audits
• Le Fonds monétaire international
• Guidelines for Public Debt Management
• (http//www.imf.org/external/np/mae/pdebt/2000/en
  g/)

28
Principe fondamental n 8

• Une politique dévaluation et de gestion des
  risques et des incertitudes intégrée au processus
  budgétaire
• Dun point de vue technique, le risque exprime la
  probabilité et les répercussions dun événement
  susceptible de nuire à latteinte des objectifs
  dune organisation. Les termes  la probabilité
  et les répercussions d'un événement  laissent
  entendre quil faut faire, à tout le moins, une
  analyse quantitative et qualitative pour évaluer
  les risques.

29
Principe fondamental n 8

• Une politique dévaluation et de gestion des
  risques et des incertitudes intégrée au processus
  budgétaire
• La gestion des risques est une démarche
  systématique visant à établir la meilleure façon
  de procéder dans des circonstances incertaines
  par la détermination, lévaluation, la
  compréhension, le règlement et la transmission
  des questions liées aux risques. Elle fait partie
  intégrante des mécanismes dune saine gestion. Il
  ne sagit pas nécessairement déviter le risque
  en cas de menaces éventuelles.

30
Principe fondamental n 8

• Une politique dévaluation et de gestion des
  risques et des incertitudes intégrée au processus
  budgétaire
• La gestion du risque permet plutôt aux
  organisations de prendre des décisions éclairées
  grâce à une compréhension de leurs risques et, en
  fin de compte, de réagir de manière préventive au
  changement en atténuant les menaces et en tirant
  profit des possibilités que lincertitude
  présente pour les objectifs dune organisation.

31
P8 Exemples réels

• La GF0A a émis une  Bonne pratique  sur
  limportance de la gestion des risques dans les
  organisations publiques.
• http//www.gfoa.org/creating-comprehensive-risk-ma
  nagement-program
• Australie
• http//www.budget.gov.au/2014-15/content/bp1/html/
  bp1_bst8-01.htm
• État de la Virginie de lOuest (États-Unis)
• http//www.budget.wv.gov/executivebudget/Documents
  /VIBR2016.pdf
• État de New York (États-Unis)
• http//publications.budget.ny.gov/budgetFP/FY16Fin
  Plan.pdf

32
P8 Exemples réels

• Gouvernement du Québec
• Il sagit dun principe insuffisamment intégré
• Recommandations

33
Principe fondamental n 9

• Un plan financier quinquennal structurellement
  équilibré et durable, révisé annuellement
• Toute démarche durable vers un budget
  structurellement équilibré comporte un exercice
  de planification à long terme (en général sur
  10 ans) et une mise à jour lorsquil y a
  dérogation au budget adopté.

34
P9 Exemples réels

• La GFOA
• http//www.gfoa.org/long-term-financial-planning-0
  
• État de la Virginie de lOuest (États-Unis)
• http//www.budget.wv.gov/SiteCollectionDocuments/V
  IBR2014.pdf
• Ontario
• http//www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/french/e
  laws_statutes_04f27_f.htm
• Saskatchewan
• http//www.qp.gov.sk.ca/documents/English/Statutes
  /Statutes/G8-1.pdf

35
Principe fondamental n 10

• Un processus de contrôle et dévaluation des
  résultats et de la performance
• Les initiatives visant à évaluer la performance
  des programmes et des ministères sont désormais
  reconnues comme faisant partie des activités
  normales dun gouvernement. Les pays adoptent une
  gamme de méthodes différentes pour évaluer la
  performance, notamment les mesures de
  performance, les évaluations et les critères de
  référence.

36
Principe fondamental n 10 (suite)

• Un processus de contrôle et dévaluation des
  résultats et de la performance
• Pour pratiquer une gestion axée sur les
  résultats, il faut définir clairement les
  résultats à obtenir, mettre en œuvre les
  programmes et les services nécessaires, mesurer
  et évaluer le rendement, puis apporter les
  ajustements pour en accroître lefficience et
  lefficacité.

37
Principe fondamental n 10 (fin)

• Un processus de contrôle et dévaluation des
  résultats et de la performance
• Une saine gestion des ressources et une prise de
  décision efficace serait la modernisation de la
  fonction de contrôle, une responsabilité de
  gestion visant une bonne pratique de gestion dans
  plusieurs disciplines. Il sagit dune réforme de
  la gestion qui suppose que laccent mis jusquici
  sur les contrôles et la conformité sera
  maintenant accordé aux résultats et aux valeurs.
  La modernisation de la fonction de contrôle vise
  à passer dune vocation principalement financière
  à une perspective plus large de la gestion.

38
P10 Exemples réels

• État du Michigan (États-Unis)
• https//midashboard.michigan.gov/
• Gouvernement du Québec

39
Assise n 1

• Une implantation dun BSED comprenant 27 critères
  pour tous les organismes des secteurs public et
  parapublic
• En adoptant une culture de mesure de
  lefficience, en retenant des indicateurs de
  performance par unité opérationnelle, en
  déterminant des cibles damélioration et en
  saidant danalyses comparatives (étalonnage), le
  gouvernement du Québec permettrait aux ministères
  et aux conseils dadministration de mieux suivre
  lévolution de leur plan budgétaire et financier.

40
Assise n 1 (suite)

• LE BSED est un processus budgétaire imbriqué de
  haut en bas et de bas en haut. Il sapplique à
  chacune des unités produisant un budget allant
  dun département, à son établissement, au réseau,
  au ministère et à lensemble du gouvernement.
• Les organisations du gouvernement gérées par un
  conseil dadministration (sociétés, centre
  hospitaliers, universités, etc.) doivent y
  adhérer entièrement et leurs CA doivent en être
  redevables.
• Un BSED devra être adapté pour le monde municipal.

41
A1 CIRANO et exemple réel

• Centre interuniversitaire de recherche en analyse
  des organisations (CIRANO)
• La Ville de Québec

42
Assise n 2

• Un encadrement législatif et réglementaire
  nécessaire pour limplantation dun BSED
• Pour être durable, la démarche vers un budget
  structurellement équilibré exige un certain
  courage, de la constance dans laction et sans
  doute quelques solides garde-fous.

43
A2 Exemples réels

• Gouvernement de 16 États (aux États-Unis)
• Gouvernement de lÉtat de lIowa (États-Unis)

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Recommandations

• Le CIRANO, appuyé de lOrdre des CPA, recommande
  que le gouvernement du Québec 
• procède à un encadrement législatif et
  réglementaire, afin que tous les organismes
  publics et parapublics se plient à lélaboration
  de leur budget selon le concept dun BSED et
  procèdent à la certification de leur
  documentation budgétaire selon le Programme
  dexcellence en budgétisation. Pour ce faire, la
  province devrait adopter une loi portant sur
  limplantation d'un budget structurellement
  équilibré et durable pour toutes les
  organisations publiques et parapubliques du
  Québec  et

45
Recommandations (fin)

• Le CIRANO, appuyé de lOrdre des CPA, recommande
  que le gouvernement du Québec 
• dans certains cas précis, notamment lutilisation
  du Fonds des générations et du Fonds de
  stabilisation, la loi devrait exiger que les deux
  tiers des votes de lAssemblée nationale soient
  requis pour en modifier la finalité. Cette loi
  devrait sappliquer à tous les organismes des
  secteurs public et parapublic.

46
Conclusion Constat essentiel

• Toutes les recommandations que nous proposons
  sinscrivent dans la continuité de la politique
  du gouvernement du Québec et sont conformes à la
  Loi sur le développement durable, à la Loi sur
  ladministration publique et à la Loi sur
  l'équilibre budgétaire et à une suggestion du
  Conseil du trésor sur la gestion des risques.
  Enfin, les directives du ministère du Conseil
  exécutif définissent déjà la planification du
  plan stratégique axée sur les résultats.

47
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Questions?
48
Commentaires

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• Roger.Galipeau_at_cirano.qc.ca
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