La prevencin de desastres y la participacin social' Encuentros y desencuentros Ponencia a presentar

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La prevención de desastres y la participación
social. Encuentros y desencuentrosPonencia a
presentar en el II Simposio Internacional de
Protección Civil (septiembre 28 de 2006)

• Dr. Daniel Rodríguez Velázquez
• Escuela Nacional de Trabajo Social-UNAM y
• Miembro del Comité Científico Asesor en Ciencias
  Sociales del Sistema Nacional de Protección Civil

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Prevención de desastres

• Prevenir implica actuar sobre las condiciones de
  vulnerabilidad, que tiene un carácter
  multidimensional, siendo esenciales los factores
  socioeconómicos, políticos y ambientales por
  tanto, debe formularse una estrategia integral.
• Los desastres son parte de los procesos
  socionaturales, la ideología naturalista los
  considera sinónimos de peligros o amenazas (vgr.
  sismos, huracanes), confundiendo esencia y
  fenómeno.
• La prevención es parte de la función general de
  seguridad que compete al Estado, no reductible a
  la preparación ante lo supuestamente inevitable.
• Los riesgos implican daños previsibles en función
  de procesos de vulnerabilidad diferencial en los
  niveles internacional y nacional estos procesos
  en conjunción con diversos tipos de peligro o
  amenaza potencian la magnitud, persistencia y
  recurrencia de efectos destructivos.
• La devastación o afectación debe ser estudiada en
  sus causas, a fin de que las propuestas de
  mitigación sean congruentes con un enfoque de
  largo plazo, siendo fundamental reorientar los
  programas de recuperación o reconstrucción hacia
  la reducción efectiva de la vulnerabilidad.
• A partir de una estrategia preventiva se
  replantean los esquemas de auxilio y rescate,
  mismos que deben contribuir a reforzar la
  prevención de desastres en un horizonte
  prospectivo.
• En todo caso la participación y organización
  social tienen un valor estratégico indiscutible
  (Rodríguez, 1999).

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• REUBICACIÓN FONDEN EN PAPANTLA, VER. (1999-2002)

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La prevención y la ONU. El siglo 20

• En 1994, México suscribió las Estrategias para
  el año 2000 y más adelante, durante la
  Conferencia Mundial realizada en Yokohama en el
  marco del Decenio Internacional para la Reducción
  de Desastres Naturales (DIRDN) cinco años
  después de haber iniciado el Decenio había una
  distancia entre las posturas tecnocráticas (vgr.
  transferencia de tecnología y monitoreo geofísico
  como ejes de política para enfrentar los
  erróneamente denominados desastres naturales),
  para reconocer la importancia del aspecto social,
  eje explicativo y soporte de políticas efectivas
  de prevención.
• Las estrategias acordadas plantearon, entre
  otras, las siguientes prioridades
• Desarrollar una cultura mundial de prevención
  como componente esencial de la reducción de
  desastres.
• Promover la enseñanza y formación en materia de
  prevención de desastres, preparación y
  mitigación.
• Participación activa de la población en la
  reducción de desastres, la prevención y la
  preparación
• En la segunda mitad del Decenio, hay que asignar
  importancia a los programas que promuevan
  planteamientos de base comunitaria para reducir
  la vulnerabilidad.
• Adoptar una política integrada de prevención,
  preparación y reacción, incluyendo factores
  naturales, ambientales y tecnológicos.
• Adopción de medidas nacionales efectivas en los
  planos legislativo y administrativo y mayor
  prioridad en la adopción de decisiones a nivel
  político.
• Con motivo de la clausura del DIRDN, en 1999 se
  llevó a cabo un Foro internacional, del cual
  emanó El Mandato de Ginebra para la Reducción de
  Desastres, reconociendo que no existen los
  desastres naturales destacaron además los
  siguientes resolutivos
• - Es urgente adoptar medidas de política para
  reducir la vulnerabilidad.
• - Manejar el riesgo y reducir desastres es una
  labor interdisciplinaria y multisectorial.
• - Deben fortalecerse los enfoques regionales,
  considerando las necesidades sociales.
• - Se requiere apoyar a los países en desarrollo
  para que cuenten con recursos para implementar
  políticas y programas de prevención y
  mitigación.
• - Es importante promover el cambio de una
  mentalidad de reacción a una cultura de
  prevención.

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La prevención y la ONU. El siglo 21

• En 2005, un lustro después de haber concluido el
  DIRDN, la ONU organizó la Conferencia Mundial
  sobre la Reducción de Desastres, en Kobe, donde
  México suscribió el documento resolutivo, en el
  marco de la Estrategia Internacional para la
  Reducción de Desastres (2000), que implicó la
  superación del paradigma naturalista, retomando
  lo planteado en la Estrategia de Yokohama (1994).
• En la Conferencia fueron planteados diversos
  logros, reconociendo que aún falta mucho por
  hacer
• - Se comprende la relación entre pobreza,
  prácticas ambientales sostenibles, gestión de
  recursos naturales y los riesgos mundiales
  (clima, crecimiento urbano, salud y tecnologías).
• - Hay avances parciales en la integración de la
  reducción de riesgo de desastre en la
  planificación y estrategias de desarrollo
  nacionales.
• - Actualmente se observan progresos
  considerables en el enfoque de los aspectos
  sociales de la vulnerabilidad, cuando antes se
  tenía preferencia institucional por los enfoques
  de ciencias naturales.
• - Se establecen relaciones de carácter
  interdisciplinar, valorando el principio de la
  asociación internacional y local.
• - La disponibilidad, difusión y uso de la
  información centrada en la reducción del riesgo
  de desastres, contribuye a la educación y fomento
  de capacidades el aumento del capital social es
  una inversión prioritaria.
• Respecto a las disparidades y retos, se exponen
  varios problemas, destacando
• - Falta articular la reducción de desastres con
  los objetivos y planificación del desarrollo
  nacional y local.
• - Debe garantizarse que la elaboración de
  políticas incluyan los intereses de las
  comunidades locales y fomenten la participación
  amplia del público.
• - Analizar las evaluaciones de riesgo
  incorporando los aspectos técnicos y
  socioeconómicos con apoyo del análisis
  territorial.
• - Los sistemas de alerta temprana deben
  centrarse en las personas en situación de
  riesgo, integrando aspectos de divulgación,
  preparación y capacidades de respuesta.
• - Poner en práctica programas de investigación
  que sean tomadas en cuenta en la adopción de
  decisiones.
• - Vincular la reducción de desastres con medio
  ambiente, recursos naturales, clima, desarrollo
  social y económico, pobreza y planificación
  territorial.
• - Ampliar el diálogo público, la práctica
  oficial y la participación de los especialistas
  en materia de desastres y riesgos.
• - Evaluar todas las políticas, capacidades
  operacionales y necesidades frente a riesgos
  actuales y futuros.

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El marco jurídico las reformas necesarias

• La CPEUM contiene diversas disposiciones que no
  fueron consideradas al elaborar la Ley General de
  Protección Civil en 2000 prevaleció el criterio
  de la seguridad militarizada por sobre las
  garantías individuales que deben ser sustento
  jurídico y programático de una ley preventiva
  falta replantear los fundamentos constitucionales
  de la legislación aplicable a desastres.
• Las leyes secundarias tienen contradicciones
  entre sí o carecen de complementariedad respecto
  a la prevención y la participación, como ocurre
  con las leyes generales de Protección Civil,
  Asentamientos Humanos, del Equilibrio Ecológico y
  Protección al Ambiente, Forestal y la Ley de
  Aguas Nacionales, entre otras. Hay ambigüedades
  que dan lugar a vacíos institucionales e
  indefinición de responsabilidades y restricción
  de los procesos de participación social.
• El PND históricamente ha limitado la intervención
  del Estado en materia de desastres a la acción de
  las fuerzas armadas, en una idea limitada de
  seguridad nacional, que involucra lo mismo los
  desastres que agua y bosques, materias
  desatendidas en el sexenio que termina, pero que
  omite la soberanía alimentaria.
• Los programas sectoriales no están vinculados
  entre sí, tal y como ocurre con Protección
  Civil, de Desarrollo Urbano y Ordenación del
  Territorio, de Medio Ambiente, Hidráulico y
  Forestal, entre otros.
• A 30 años de antecedentes jurídicos y
  programáticos en los rubros mencionados,
  prevalece la desarticulación institucional y de
  las políticas correspondientes, lo que ha
  limitado la formulación de estrategias
  preventivas en un horizonte de planeación de
  desarrollo y bienestar. Debe reorientarse el
  Sistema Nacional de Protección Civil.
• Debe replantearse el significado y operación de
  los fondos de Desastres Naturales (Fonden), de
  Prevención de Desastres Naturales (Fopreden) y de
  Apoyo a la Población Rural ante Contingencias
  Climatológicas (Fapracc), que no contribuyen a la
  recuperación integral de la población y de las
  actividades económicas como parte de una política
  de mitigación de largo plazo.

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• PARTICIPACIÓN IMPLICA ORGANIZACIÓN. EJIDO
  MORELOS, AYOTOXCO, PUE. (1999-2002)

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Límites y desafíos de la participación social

• A más de 20 años de haber sido creado formalmente
  el Sistema Nacional de Protección Civil (SNPC),
  la participación social ha sido marginada por
  omisión o por deformación burocrática, en función
  de intereses políticos, cuya intencionalidad
  excluyente contradice los principios de
  solidaridad, democracia, independencia y de
  construcción de ciudadanía inherentes a la
  prevención de desastres la ideología oficial
  acota la participación en cuatro restringidas
  perspectivas
• - Grupos voluntarios, especializados en auxilio
  y rescate, sin orientación preventiva alguna.
• - A nivel consultivo, en los consejos de
  protección civil, donde por lo general la
  sociedad carece de representación efectiva, dado
  que los consejos son prolongación de la
  administración pública.
• - Como damnificados, definidos como inermes e
  incapaces de actuar por sí mismos, en la
  dialéctica del protector y el protegido, bajo un
  enfoque paternalista y autoritario.
• - En calidad de apoyadora de las acciones del
  gobierno, fungiendo como receptora de programas
  oficiales asistencialistas, y carente de
  iniciativa propia.
• Por ello la organización y movilización social y
  comunitaria incluyendo protesta y propuesta-
  seguirán siendo los soportes de la participación
  en México, como garantes de nuevas políticas
  preventivas y de otras formas de gestión
  territorial y ambiental, como lo reconoce la ONU.
• Sin embargo la normalidad en las relaciones
  estado-sociedad impuesta después del desastre de
  1985 se presenta como una expresión sociopolítica
  propia de un régimen no democrático, que incumple
  con los compromisos suscritos por el gobierno en
  representación de la sociedad mexicana en los
  foros mundiales ya señalados.

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Relaciones Estado-sociedad civil. Seguridad y
democracia

• Durante varias décadas han prevalecido
  estructuras político-administrativas que no
  responden al mandato conferido por las leyes, lo
  cual ha impedido consolidar instituciones que
  atiendan las necesidades y demandas sociales.
• Además de estudiar las relaciones
  sociedad-naturaleza, es preciso analizar las
  relaciones estado-sociedad civil, ya que el
  primero es el mediador entre ambas hay que
  reconocer los alcances y limitaciones de la
  intervención del estado en el contexto del
  subdesarrollo globalizado, sujeto a las políticas
  de libre comercio y ajuste macroeconómico que han
  profundizado las condiciones de vulnerabilidad.
• Por otra parte debemos analizar las implicaciones
  de la persistencia de esquemas de dominación
  clientelar y neocorporativa aplicados para
  controlar a la población, condicionando la libre
  participación, al privilegiar la imagen
  presidencial.
• La seguridad frente a los desastres no debe ser
  confundida con gobernabilidad, sino como una
  tarea cuyo fin último es garantizar el bienestar
  y procurar el desarrollo.
• Si la sociedad civil no se fortalece en su ámbito
  de autonomía, será imposible avanzar en el
  replanteamiento de leyes, programas e
  instituciones que deben responder al mandato
  constitucional de garantizar el mejoramiento de
  las condiciones de vida, soporte último de la
  prevención de desastres (Rodríguez, 2004).
• El ejercicio del poder público con un sentido
  autoritario no contribuye a pensar y diseñar
  políticas de prevención cuando los funcionarios
  confunden su responsabilidad como ejecutores de
  planes y programas y se inclinan por el control
  político, estamos ante la imperiosa necesidad de
  democratizar las decisiones, a partir del respeto
  mutuo con la sociedad (Sandoval, 1999).

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Relaciones sociedad-naturaleza y sustentabilidad

• Desde un enfoque biologista se ha entendido que
  la intervención de la sociedad sobre el medio
  ambiente es perjudicial en sí misma, se parte de
  un pensamiento reduccionista, que extrapola la
  realidad en dos polos opuestos el natural y el
  social, sin reconocer que históricamente todas
  las sociedades han existido en dicha dualidad.
• La devastación ambiental, sea en su expresión de
  deterioro lento y gradual o en la forma de
  destrucción relativamente súbita, requiere ser
  estudiada incorporando otros saberes científicos
  y populares para tener un conocimiento holístico.
• La insustentabilidad como modalidad de
  construcción social del riesgo, es un proceso
  predesastre que demanda de un trabajo
  interdisciplinario e interinstitucional para
  identificar las causas y diseñar las políticas
  que permitan un desarrollo sustentable ligado con
  la prevención.
• El componente ambiental de los desastres es una
  variable empírica que permite comprender el
  carácter multidimensional de las crisis
  resultantes de los desastres, aportando
  conocimientos que demuestran que no existe la
  inevitabilidad del desastres.
• El cambio climático (CC) ilustra acerca de las
  condiciones estructurales que inhiben o impiden
  formular y aplicar programas sustentables. En el
  Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el CC es
  considerado como un problema que dada nuestra
  realidad socioeconómica y nivel de desarrollo- no
  puede ser tratado en términos de reducciones
  absolutas de las emisiones de los gases de
  efecto invernadero (SHCP, 2001), porque no es
  viable reducir tales emisiones, ante lo cual se
  planteó la opción de programas de mitigación ante
  los efectos del CC, que tiene efectos encadenados
  con los fenómenos hidrometeorológicos.
• La racionalidad económica neoliberal afirma que
  los recursos naturales son materia de apropiación
  privada, dado que no existe el derecho al medio
  ambiente, sino mercancías. Por ello, la
  sustentabilidad se reduce a garantizar la
  rentabilidad de las inversiones, que a nivel
  global implican la apropiación, transformación y
  destrucción de dichos recursos por parte de los
  países del Norte en detrimento de las sociedades
  del Sur, profundizando las brechas
  socioeconómicas e incrementando la vulnerabilidad
  del Tercer Mundo.

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Tres modalidades de relación estado-sociedad

• CASO 1.- Concertación en la Ciudad de México de
  los sismos a la rebelión ciudadana
• Los sismos de septiembre de 1985 no fueron la
  causa del desastre, evidenciaron la devastación
  previa producto de siglos de urbanización y
  prácticas sociales que destruyeron o deterioraron
  ríos, lagos, bosques, montañas, fuerza de trabajo
  y condiciones generales de vida.
• Ante la parálisis institucional, simbolizada por
  la actitud pasiva del presidente, la sociedad
  civil generó una persistente movilización,
  demandando esclarecer las causas y defendiendo
  una reconstrucción fincada en el respeto al
  arraigo y las propuestas de las organizaciones
  sociales.
• El debate de los peritajes de inmuebles
  destruidos expresó una discusión pública acerca
  de las causas del desastre, y las limitaciones de
  la ideología naturalista seudocientífica que
  ocultó las verdaderas causas.
• Es evidente la existencia de un modelo de
  urbanización y de relación gobierno-sociedad
  agotados, al prevalecer políticas públicas
  fragmentadas y un marco jurídico disperso el
  esquema autoritario y paternalista con que se
  trató de mediatizar a las organizaciones
  movilizadas mostró la tradición de concebir a la
  ciudadanía como un conglomerado se súbditos del
  Estado.
• De entre los diversos movimientos tuvo especial
  relevancia el dirigido por la Coordinadora Única
  de Damnificados (CUD), cuya influencia se expresó
  en los contenidos del Convenio de Concertación
  Democrática para la Reconstrucción (firmado por
  el gobierno federal, organizaciones sociales,
  universidades, organismos no gubernamentales y
  partidos políticos) tales y partidos políticos en
  1986). Sin embargo fue una reconstrucción
  parcial, desconectada de las tareas de la
  Comisión Nacional de Reconstrucción, que elaboró
  las bases del Sistema Nacional de Protección
  Civil (Rodríguez, 2005)
• Esta concertación no estuvo exenta de conflictos
  sociales y políticos los principales actores
  debieron ceder
• - la CUD, asumiendo la necesidad de una salida
  negociada sin perder su capacidad propositiva y
  de movilización, con apoyo profesional de
  universitarios y asesores técnicos
• - el gobierno federal, reconociendo la
  importancia de tomar decisiones que hicieran
  viable el convenio referido (expropiación de
  predios, incorporar propuestas financieras,
  técnicas y sociales de la CUD, etc.).

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• VECINDAD RECONSTRUIDA, UNIÓN DE VECINOS DE LA
  COLONIA GUERRERO, MÉXICO, D. F. (1986-2006)

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Tres modalidades de relación estado-sociedad

• CASO 2.- Represión en Guadalajara explosiones de
  gasolina y desarticulación del tejido social
• En Guadalajara se recurrió a medidas contrarias a
  la civilidad política, basadas más en la
  imposición y la reubicación forzosa que en el
  diálogo. En abril de 1992 una vasta zona del
  Sector Reforma literalmente voló por los aires.
• Esta experiencia mostró los efectos de la
  práctica política autoritaria y sus reducidos
  alcances en programas de reconstrucción, al no
  reconocer el derecho de la comunidad al arraigo.
• El Movimiento Civil de Damnificados 22 de
  abril (MCD) fue objeto de represión por parte
  del gobierno estatal, mismo que no concebía que
  la población afectada se organizara y denunciara
  la negligencia en la investigación de las causas
  y burocratismo en la atención de las necesidades
  sociales.
• La acción represiva (ocurrida en la madrugada del
  1o. de junio) fue denunciada ante la Comisión
  Nacional de Derechos Humanos, misma que recomendó
  investigar a los responsables y fincar
  responsabilidades (CNDH, 1994), esta situación,
  aunada a la visibilidad mediática del desastre y
  el activismo presidencial dieron lugar a
  sanciones contra el responsable de seguridad
  pública estatal, además de otros efectos como fue
  la detención del presidente municipal, y el
  virtual exilio del gobernador.
• La ingobernabilidad proveniente de las
  instituciones tuvo en la represión una muestra de
  intolerancia frente a una organización que
  sostenía posturas críticas y demandas no
  negociables en el esquema de mediatización
  tradicional en las relaciones estado-sociedad.
• A pesar de que el 19 de noviembre de 1984 el
  desastre por explosiones en instalaciones de
  Pemex en San Juan Ixhuatepec tuvo un saldo más
  devastador que lo ocurrido el 22 de abril, fue
  preocupante que en ese entonces no se tomaran
  medidas jurídicas, políticas y sociales para
  reducir la vulnerabilidad ante peligros químicos
  de este tipo.
• Este caso es un ejemplo de cómo el principio de
  autoridad así aplicado impide solucionar los
  problemas de fondo involucrados en los desastres.
  La revisión coyuntural del marco jurídico y
  programático no resolvió esta situación.

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Tres modalidades de relación estado-sociedad

• CASO 3.- Demagogia en Chiapas reconstrucción
  fragmentada, politización burocrática y exclusión
  social
• El 4 de octubre de 2005 la tormenta tropical
  Stan afectó cientos de comunidades en más de 40
  municipios en las regiones Costa, Sierra y
  Soconusco, donde en 1998 la tormenta tropical
  Javier había dejado un saldo de cientos de
  muertes y miles de damnificados, destrucción de
  economías locales e infraestructura. Los daños
  siete años después son similares.
• Durante 2006 estas regiones son escenario de un
  tercer proceso, definido por la combinación de
  pláticas y minutas firmadas entre autoridades
  estatales y damnificados con el tradicional
  realismo de no resolver los problemas y demandas
  sociales por parte de la autoridades, más
  preocupadas por atender a los sectores económicos
  de mayor poderío e importancia para el
  progreso, como ocurre en todos los desastres.
• Ante la falta de respuestas coherentes, y después
  de esperar varios meses cuando el inicio de la
  temporada de lluvias empieza a provocar mayores
  daños en comunidades no atendidas, en mayo de
  2006 las protestas de campesinos en Escuintla y
  Motozintla, al bloquear carreteras, tuvieron como
  respuesta la represión por parte de cuerpos
  policíacos estatales. El gobernador en ambos
  casos declaró que no permitirá acciones que
  atenten contra el estado de derecho y los
  esfuerzos de reconstrucción.
• Cabe señalar que el gobierno estatal no solicitó
  al gobierno federal la declaratoria de desastre,
  a pesar de la magnitud de los daños.
• Sin embargo, las movilizaciones de pobladores
  urbanos en Tapachula no han sido reprimidas, dado
  que en esta ciudad no se presenta la
  invisibilidad de los damnificados rurales, dado
  que se trata de la ciudad más importante en las
  tres regiones devastadas.
• La atención selectiva de las demandas de
  reconstrucción de escuelas y viviendas, desazolve
  de ríos, apoyos a los campesinos que perdieron
  tierras y cultivos, indica la existencia de
  programas desarticulados y sin orientación para
  reducir la vulnerabilidad estructural
  prevaleciente.
• Desde las comunidades rurales y urbanas se han
  promovido movilizaciones y formas de organización
  al margen del control clientelar oficial, lo que
  ha dado lugar a una modalidad mixta, que combina
  como en los tiempos del régimen priista- los
  acuerdos formales con la mano dura (Rodríguez,
  2006)

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• PROGRAMA NUEVO MILENIO, MOTOZINTLA, CHIS.
  (1998-2006)

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Conclusiones. El debate inaplazable

• La prevención no es una praxis ajena a la
  dinámica del poder político, forma parte de una
  función básica del estado la seguridad.
• Prevención sin participación carece de contenido,
  es un discurso que evade responsabilidades frente
  a la importancia de la organización y
  movilización social, fundamentales para
  replantear el modelo de desarrollo generador o
  potenciador de vulnerabilidades diferenciales y
  desastres crecientemente destructivos.
• No se logró el cumplimiento del objetivo del PND
  2001-2006 pasar de la protección civil reactiva
  a la protección civil preventiva.
• En las últimas dos décadas constatamos que la
  vulnerabilidad se ha incrementado por la
  influencia de los procesos económicos y políticos
  hegemónicos globales, que dan lugar a una
  creciente complejidad del cambio climático.
• Por otra parte, la reducción y transformación del
  papel del Estado en materia de seguridad y
  prevención es resultado de las presiones de la
  competencia mundial, de la eficiencia y de la
  flexibilización económica (OCDE, 2003), dando
  lugar al abandono de responsabilidades y la
  conversión institucional con la consecuente
  fragmentación de leyes, políticas y programas.
• La participación social no debe ser considerada
  como sustitutiva del Estado, tampoco un apéndice
  de las acciones de gobierno debe ser valorada
  como un soporte para refundar proyectos
  nacionales de desarrollo, bienestar y seguridad.
• Sin embargo hace falta repensar el futuro, dado
  que los desastres seguirán siendo parte
  consustancial de la vulnerabilidad mundial, donde
  la mayor parte de daños humanos, materiales y
  económicos perjudican a las sociedades
  subdesarrolladas.