DEL PRESUPUESTO INTELIGENTE AL PRESUPUESTO POR RESULTADOS: Sin Avances y Sin Resultados Evidentes Septiembre 16 de 2005 [e-mail] www.davidluna.com.co

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DEL PRESUPUESTO INTELIGENTE AL PRESUPUESTO POR
RESULTADOSSin Avances y Sin Resultados
EvidentesSeptiembre 16 de 2005dluna_at_davidluna
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Presupuesto InteligenteAntecedentes

• El Presupuesto Inteligente (PI) se empezó a
  diseñar e implementar el Distrito desde el año
  2000. En su primera etapa (año 2000) se realizó
  un diagnóstico del entorno institucional para
  definir el proceso de asignación y ejecución de
  los recursos en el Distrito, con el fin de
  precisar las reglas de juego necesarias para
  orientar el proceso presupuestal a resultados.
  Con base este diagnóstico, se diseño la
  estructura de información presupuestal basada en
  resultados y se modificaron los procedimientos de
  asignación de recursos involucrando compromisos
  de resultados.

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Presupuesto InteligenteAntecedentes

• No obstante lo incipiente del proceso, en
  noviembre de 2000 la Administración del ex
  Alcalde Peñalosa presentó, a consideración del
  Concejo, el primer Presupuesto por Resultados.
• En la segunda etapa, adelantada en los años 2001
  y 2002, el énfasis se centró en diseñar el
  sistema de información de resultados e integrar
  los procedimientos de asignación de recursos a
  resultados en el proceso presupuestal.
• El cambio de Administración permitió probar la
  validez del sistema y hacer explícita la
  existencia de bienes y servicios que el Distrito
  puede entregar en forma sistemática,
  independientemente del enfoque particular de cada
  Administración.

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Presupuesto InteligenteAntecedentes

• Con estos avances, la Administración ha
  elaborado el Presupuesto Inteligente del año
  2003, así como el Presupuesto Orientado a
  Resultados de los años 2002, 2004 y 2005.
• En la tercera etapa, que inició en el año 2003
  se entraría a diseñar los instrumentos de
  análisis de resultados para permitir la
  retroalimentación en la toma de decisiones y
  para integrar estas herramientas a los
  procedimientos de asignación de recursos bajo una
  perspectiva de mediano plazo. Esto comprendía
  tanto la Evaluación de Resultados, como el Marco
  de Gasto de Mediano Plazo y un Sistema de Costeo.

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Presupuesto Inteligente y Presupuesto por
Resultados

• Presupuesto Inteligente (PI) Es un sistema de
  presupuestación basado en resultados que permite
  establecer el vínculo que existe entre la
  asignación del gasto y las prioridades de la
  Administración.
• El PI ofrece información para la toma de
  decisiones en el corto, mediano y largo plazo, y
  fortalece la transparencia y la rendición de
  cuentas.
• El Presupuesto Inteligente está integrado por
  los siguientes componentes
• 1. Presupuesto Orientado a Resultados (POR)
• 2. Sistema de Costeo Basado en Actividades
  (ABC)
• 3. Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP)

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Presupuesto Inteligente y Presupuesto por
Resultados

• 1. Presupuesto Orientado a Resultados. Es una
  herramienta gerencial que estructura y presenta
  el presupuesto de gastos de funcionamiento e
  inversión en términos de resultados y orienta el
  proceso de asignación de recursos a la entrega de
  bienes y servicios.
• 2. Sistema de Costeo Basado en Actividades o
  Productos. Es una metodología de costos que
  identifica y analiza los recursos comprometidos
  en la realización de las actividades y los
  vincula a bienes y servicios u otros objetos de
  costeo.

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Presupuesto Inteligente y Presupuesto por
Resultados

• 3. Marco de Gasto de Mediano Plazo. Corresponde
  a proyecciones de ingresos y gastos que permiten
  identificar los recursos necesarios y disponibles
  para el logro de los resultados públicos en el
  corto y mediano plazo, así como para asegurar la
  sostenibilidad de las políticas actuales y
  futuras.
• El MGMP busca identificar los recursos
  necesarios para mantener la oferta de bienes y
  servicios actuales (productos) y permite integrar
  proyecciones de gastos reales frente a la
  disponibilidad de recursos.

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Del Presupuesto Inteligente al Presupuesto por
Resultados

• Según informa la SH, a comienzos del año 2004 el
  Presupuesto Inteligente fue rebautizado como
  Presupuesto Orientado a Resultados para
  diferenciarlo del componente Productos, Metas y
  Resultados PMR, con el objeto de generar mayor
  claridad entre los usurios y la ciudadanía sobre
  esta herramienta presupuestal. El PMR ofrece
  información sobre los Productos (Bienes y/o
  servicios que la entidad entrega a un tercero),
  las Metas (compromiso programdo de entrega de un
  producto o logro en un objetivo en una vigencia
  presupuestal) y los Resultados (ejecución
  realizada por la Entidades frente a lo
  programado).

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Del Presupuesto Inteligente al Presupuesto por
Resultados

• Como resultado de este ajuste el concepto
  Presupuesto Inteligente prácticamente
  desapareció y fue sustituido por el Presupuesto
  Orientado a Resultados y éste último incorporó
  los componentes Marco de Gasto de Mediano Plazo y
  Sistema de Costeo, así como el nuevo componente
  denominado Productos, Metas y Resultados PMR.
• Con base en lo anterior, puede afirmarse que el
  Presupuesto Orientado a Resultados, que presentó
  la Administración como Anexo al Presupuesto del
  Distrito Capital para la vigencia 2004 sólo
  incluye el componente Productos, Metas y
  Resultados PMR.

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Presupuesto Inteligente y P.O.R. - Recursos
Asignados

• Los recursos asignados en el Presupuesto de
  Inversión de la SHD al PI y al POR en el periodo
  2002-2005 son
• 2002 Total 1.052,3 millones
• Proyecto 0138 Diseño e implementación de un
  sistema de costeo por productos como herramienta
  del Presupuesto Inteligente 475 millones
• Proyecto 0145 Presupuesto Inteligente para el
  Distrito Capital 577,3 millones
• 2003 Total 1.430,7 millones
• Proyecto 0138 694,3 millones
• Proyecto 0145 736,4 millones

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Presupuesto Inteligente y P.O.R. - Recursos
Asignados

• 2004 Total 1.544 millones
• P.D. Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado
  1.390 Millones
• Proyecto 0138 500 millones
• Proyecto 0145 890 millones
• P.D. Bogotá Sin Indiferencia 154 Millones
• Proyecto 0138 Diseño e implementación de un
  sistema de costeo por productos como herramienta
  del Presupuesto Orientado a Resultados 74,3
  millones
• Proyecto 0145 Sistema de Presupuesto Orientado a
  Resultados 79,7 millones

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Presupuesto Inteligente y P.O.R. - Recursos
Asignados

• 2005 Total 1.264 millones
• Proyecto 0145 Sistema de Presupuesto Orientado a
  Resultados 1.264 millones.
• A julio 30 de 2005 se han ejecutado 382,9
  millones, es decir el 30,3 de la apropiación
  total del año.
• En 2004 y 2005 se cambió el concepto de PI por
  uno más limitado y restrictivo como lo es el
  Presupuesto Orientado a Resultados.
• Para 2005 se eliminó el proyecto diseño e
  implementación del sistema de costeo por
  productos.
• Mientras en los años 2002 y 2003 se asignaron
  2.483 millones para el PI en los años 2004 y
  2005 se apropiaron 2.808 millones, esto
  significa que en cada periodo, en términos
  reales, se han asignado prácticamente los mismos
  recursos.

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Marco de Gasto deMediano de Plazo

• Los avances que ha tenido la Administración en
  la adopción y definición del Marco de Gasto de
  Mediano Plazo -MGMP han sido bastante limitados
  si se observa que el primer documento sobre este
  particular fue incluido como un Anexo del
  proyecto de Presupuesto Anual de Gastos e
  Inversiones del Distrito Capital para el año
  2004. El MGMP presentado por la Administración
  sólo ha sido definido para los Sectores de
  Educación, Salud y Bienestar Social, quedando
  pendiente, en consecuencia los correspondientes a
  los Sectores
• 1. Gestión Pública 2. Gobierno
• 3. Hacienda 4. Planeación y
  Competitividad
• 5. Hábitat 6. Movilidad y
  Espacio Público
• 7. Cultura 8. Organismos de
  Control

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Marco de Gasto deMediano de Plazo

• En este panorama, se hace evidente que sólo se
  ha definido el MGMP para nueve (9) Entidades
  Distritales (SED, UD, IDEP, SDS, FFDS, ESEs,
  DABS e IDIRON) quedando pendientes los
  correspondientes a las 36 Entidades restantes.
• La ausencia un MGMP que involucre al conjunto de
  Entidades que hacen parte de la estructura
  administrativa del Distrito, infortunadamente
  trae como consecuencia
• 1. Dificultades en el proceso de toma de
  decisiones de gasto y falta de apoyo que impide
  legitimar el presupuesto como un proceso
  político.

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Marco de Gasto deMediano de Plazo

• Falta de integración entre cada uno de los
  componentes del Presupuesto Inteligente.
• 3. Ausencia de metas exigibles que permitan un
  análisis profundo y detallado de los resultados
  alcanzados por la Administración.
• Toma de decisiones fragmentada y falta de
  coordinación en el trabajo de las entidades que
  integran los distintos sectores.
• Dispersión de esfuerzos y recursos en la búsqueda
  de los efectos e impactos deseados.
• 6. Demora en la materialización de los resultados
  y avances que se esperan del proceso
  presupuestal, vale decir en la disciplina fiscal
  agregada, priorización del gasto y asignación
  eficiente de los recursos.

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Marco de Gasto deMediano de Plazo

• 7. Falta de información relevante para avanzar en
  la sostenibilidad y fortalecimiento de las
  finanzas públicas.
• Imposibilidad de evaluar el costo-eficiencia y el
  costo-efectividad de las políticas públicas.
• Tomando como base las respuestas ofrecidas por
  el Secretario de Hacienda para este debate, puede
  advertirse que el MGMP no está concluido en su
  totalidad y nada garantiza que lo estará al
  cierre de 2005, toda vez que se afirma que el
  MGMP se encuentra en proceso de ajuste a las
  prioridades del Plan de Desarrollo vigente, los
  demás sectores están siendo incorporados en el
  trabajo que se desarrolla actualmente.

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Marco de Gasto deMediano de Plazo

• El desarrollo del Marco de Gasto de Mediano
  Plazo se ha centrado en el objetivo de la
  sostenibilidad fiscal, en el cual se han
  determinado para cada uno de los proyectos o
  productos que entregan las entidades, los gastos
  recurrentes, la inflexibilidad de las fuentes,
  los objetivos de priorización que generan nueva
  concurrencia y los objetos de priorización que no
  generan recurrencia. Actividad que se está
  revisando y ajustando en la actualidad para la
  programación presupuestal 2006. (Tomado del
  oficio Nr.2005EE69537 del 10 de mayo de 2005).

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Sistema de Costeo ABC

• A pesar de que desde el año 2002 la SHD inició
  las actividades para desarrollar el Sistema de
  Costeo (de actividades, productos, procesos y
  políticas) como una herramienta del Presupuesto
  Inteligente, después de transcurridos cerca de
  cuatro (4) años la Administración no ha
  presentado al Concejo ni a la ciudad el primer
  ejemplar de este componente y todo parece indicar
  que el mismo no estará elaborado en lo que resta
  del año 2005. Esto se desprende de la afirmación
  del Secretario de Hacienda, según la cual
• El sistema de costos se ha venido desarrollando
  en su fase de estructuración en 18 entidades. En
  la actualidad la SHD se encuentra realizando
  ajustes para su articulación, de tal manera que
  incorpore la información de costos en el
  componente PMR (Productos, Metas y Resultados).

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Sistema de Costeo ABC

• Esta apreciación se complementa con lo señalado
  en el Informe de Resultados POR vigencia 2003
  (Pág.11) en el que refiriéndose a dicho informe,
  se afirma que No se trata, entonces, de un
  análisis de la gestión en el cual se establezcan
  mediciones de eficiencia y efectividad por cuanto
  aún no existen las herramientas de costeo
  necesarias para hacer una relación unívoca entre
  recursos y productos.
• La situación descrita, parece evidenciar una
  falta de interés de parte de la Administración en
  la continuidad y sostenibilidad del Presupuesto
  Inteligente, por cuanto la programación inicial
  señalaba que en el año 2003 diez (10) entidades
  de la Administración Central debían haber
  implementado el sistema de costos por actividades
  o productos y otras diez (10) deberían hacerlo en
  el año 2004.

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Sistema de Costeo ABC

• En consecuencia, debe evaluarse por parte del
  Alcalde Mayor si la Secretaría de Hacienda va
  continuar desarrollando el Presupuesto
  Inteligente (POR, MGMP y ABC) o si debe
  trasladarse esta responsabilidad al DAPD.
• Dada esta situación, es claro que mientras no se
  cuente con esta herramienta, no será posible (1)
  Medir los costos de los productos y actividades,
  (2) Comparar los niveles de utilización de
  recursos con los productos suministrados, (3)
  Identificar posibles duplicidades y (4) Hacer
  visibles las actividades que no agregan valor
  público.

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Observaciones Generales

• 1. El tránsito del Presupuesto Inteligente al
  Presupuesto Orientado a Resultados, en la
  práctica sólo se ha limitado a organizar y
  presentar la información de manera distinta pero
  sin afectar las decisiones de gasto, según se
  desprende de la revisión del Presupuesto
  Orientado a Resultados del año 2005, puesto que
  este último sólo incluye como dato adicional
  frente al POR del año 2003 el valor de la Meta
  Alcanzada en a septiembre de 2003. Esta
  apreciación se refuerza con el hecho de que sólo
  el 11 de agosto de 2005 se dio a conocer por
  parte de la SH el primer informe del POR que
  evalúa las metas programadas para cada uno de los
  objetivos y productos que se definieron para
  cada una de las Entidades Distritales para el año
  2004.

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Observaciones Generales

• El hecho de que sólo hasta ahora se haya
  elaborado el primer Informe de evaluación de
  objetivos y productos correspondiente al
  Presupuesto de 2004, pone evidencia que el POR no
  ha sido utilizado como insumo para definir las
  asignaciones presupuestales de las distintas
  Entidades y, por ende, que no ha servido como
  herramienta gerencial para orientar los
  ejercicios de planeación hacia resultados y para
  distribuir el presupuesto entre los productos.
• 3. Según lo reconoce la SH, no se aprecia una
  correspondencia entre los ejercicios del MGMP
  para los Sectores Salud, Educación y
  Bienestar Social y el

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Observaciones Generales

• Presupuesto del 2004. A esto se agrega que las
  cifras del Presupuesto 2004, incluidas en los
  presupuestos plurianuales no coinciden con las
  del presupuesto 2004. Esto obedeció a que se
  definieron distintos escenarios de gasto
  asociados a escenarios de política, pero no se
  indicó cuál fue el escenario adoptado.
• 4. El MGMP incluido en el Presupuesto 2004 para
  los Sectores Educación, Salud y Bienestar Social,
  según lo indica la SH, proyectó la necesidad de
  recursos para el pero no la confrontó con la
  disponibilidad de recursos para los 10 años que
  se analizaron (2004-2013).

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Observaciones Generales

• 5. La SH es conciente de que con el Presupuesto
  Orientado a Resultados aún es imprecisa la
  articulación entre la efectividad de la gestión
  pública y la planeación del desarrollo.
• 6. El hecho de que sólo se haya definido el MGMP
  para los sectores de Educación, Salud y Bienestar
  Social y que aún no esté en operación el Sistema
  de Costeo ABC permite advertir que el POR está
  muy lejos de ofrecer información completa y
  precisa para apoyar la toma de decisiones de
  asignación de recursos, en el corto mediano y
  largo plazo, por parte de la Administración, y
  que falta incrementar los esfuerzos para
  fortalecer la transparencia y la rendición de
  cuentas.

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POR Informes al Concejo

• En los últimos cuatro (4) años, en las
  Disposiciones Generales del Presupuesto Anual del
  Distrito Capital se ha establecido la obligación
  por parte de la Administración de presentar al
  Concejo un informe escrito sobre la ejecución del
  Presupuesto por Resultados (SHD) y sobre el
  cumplimiento de los planes de acción (DAPD).
• Estas responsabilidades se fijaron en los
  artículos de los siguientes Acuerdos
• Acuerdo 47 de 2001 (Art. 68) Dispuso la
  presentación trimestral, por parte del SH, de un
  informe de ejecución del presupuesto 2002 que
  precisará el valor de los productos y servicios
  desarrollados por la Administración, y ordenó al
  DAPD informar sobre el cumplimiento de los planes
  acción.

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POR Informes al Concejo

• Acuerdo 82 de 2003 (Art. 46). Dispuso la
  presentación semestral, por parte del SH, de un
  informe de ejecución del presupuesto por
  resultados 2003 que precisará el valor de los
  productos y servicios desarrollados por la
  Administración, y ordenó al DAPD informar sobre
  el cumplimiento de los planes acción.
• Acuerdo 102 de 2003 (Art. 48). Dispuso la
  presentación semestral, por parte del SH, de un
  informe de ejecución del presupuesto orientado a
  resultados 2004 que precisará el valor de los
  productos y servicios desarrollados por la
  Administración, y ordenó al DAPD informar sobre
  el cumplimiento de los planes acción.
• Acuerdo 132 de 2004 (Art. 48) Dispuso la
  presentación semestral, por parte del SH, de un
  informe de ejecución del presupuesto orientado a
  resultados 2005 que precisará el valor de los
  productos y servicios desarrollados por la
  Administración, y ordenó al DAPD informar sobre
  el cumplimiento de los planes acción.

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POR Informes al Concejo

• A pesar de haberse establecido por Acuerdo la
  obligación de presentar los mencionados informes,
  hasta la fecha el DAPD no ha presentado ni
  radicado en el Concejo el primer informe sobre el
  cumplimiento de los planes de acción.
• Por su parte la SH, en ningún caso, ha
  presentado los informes trimestrales y
  semestrales sobre ejecución del presupuesto
  por resultados, con excepción del informe del
  primer trimestre de 2002 que se radicó en junio
  de 2002. Puesto que se ha limitado a presentar
  informes anuales, así
• La Gestión de la Administración Distrital en el
  201 y sus Resultados

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POR Informes al Concejo

• 2. Logros de la Administración Distrital en los
  años 2001 y 2002
• 3. Logros de la Administración Distrital en los
  años 2001-2003
• 4. Informe de Resultados Presupuesto Orientado a
  Resultados vigencia 2003
• Presupuesto Orientado a Resultados - Informe de
  Resultados a 31 de Diciembre de 2004 Entidades
  del Sector Central y Establecimientos Públicos
• No obstante que la Administración sostiene que
  los informes antes relacionados se refieren al
  Presupuesto Orientado a Resultados, su revisión
  permite afirmar que salvo el informe del año
  2004,

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POR Informes al Concejo

• en ninguno de ellos se tienen en cuenta ni se
  evalúan las metas programadas para cada uno de
  los objetivos y productos que se definieron
  para cada una de las Entidades Distritales en la
  vigencia fiscal respectiva. Lo cual hizo que
  tales documentos se hubiesen convertido en
  informes de gestión y que la elaboración del
  Presupuesto Orientado a Resultados se haya
  reducido al cumplimiento de un requisito formal y
  no se hubiese utilizado como herramienta de
  planeación, seguimiento y evaluación de las
  actividades de la Administración Distrital.

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RECOMENDACIONES

• Es necesario que la Secretaría de Hacienda defina
  si está interesada en desarrollar y concluir, en
  el menor tiempo posible, el Presupuesto Orientado
  a Resultados y aclare si esta Entidad cuenta con
  equipo técnico requerido para adelantar esta
  actividad. Si no es así es conveniente que el
  DAPD manifieste si está en capacidad de asumir
  esta responsabilidad.
• 2. Conviene evaluar si los retrasos que se
  presentan en los avances de las tareas que
  demanda el POR están asociados con la
  insuficiencia de recursos presupuestales, y si es
  así se deben proponer los ajustes en las
  apropiaciones respectivas. En su defecto, se
  requiere indicar las razones e inconvenientes que
  explican los avances logrados hasta ahora en este
  proceso.

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RECOMENDACIONES

• 3. Es preciso que la Secretaría de Hacienda
  informe a la Corporación cuál es el cronograma
  que se tiene establecido para concluir el diseño
  e implementación del Presupuesto Orientado a
  Resultados, de forma que haya claridad sobre los
  compromisos, avances y resultados esperados sobre
  este particular, con el fin de que este
  instrumento sirva efectivamente como una
  herramienta de control social, gerencial y de
  sostenibilidad de las finanzas en el Distrito.
• 4. Si existe resistencia por parte de algunas
  Entidades en el proceso de adopción del POR,
  sería conveniente que tanto el Secretario de
  Hacienda como la Directora del DAPD expliquen al
  Concejo qué medidas se han o se están adoptando
  para superar esta situación.

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RECOMENDACIONES

• 5. Se requiere que la Administración incremente
  los esfuerzos en la definición del Marco de Gasto
  de Mediano Plazo para los ocho (8) sectores que
  aún están excluidos de este ejercicio, de forma
  que éste sirva como insumo para la asignación del
  Presupuesto, con base en proyecciones de gastos
  reales en el mediano y largo plazo que consulten
  la disponibilidad de recursos.
• 6. Sería conveniente evaluar la posibilidad de
  establecer un sistema de incentivos y castigos,
  en la asignación de las cuotas de gasto, que
  responda al apoyo y avances que muestren las
  Entidades en la consolidación y desarrollo del
  Presupuesto Orientado a Resultados, para concluir
  en el menor tiempo posible el diseño e
  implementación del mismo.