Curso Internacional sobre Pol

1
Curso Internacional sobre Políticas
Macroeconómicas y Finanzas PúblicasSantiago, 5
al 16 de noviembre de 2007

• Tributación en América Latina

M. Victoria EspadaÁrea de Políticas
Presupuestarias y Gestión PúblicaILPES / CEPAL
2
Índice

• Estructura Impositiva
• Evasión Tributaria
• Gasto Tributario
• Reflexiones finales

3
Índice

• Estructura Impositiva
• Evasión Tributaria
• Gasto Tributario
• Reflexiones finales

4
El objetivo de un sistema tributario es
proporcionar recursos suficientes para financiar
el gasto público. En América Latina, sin embargo,
los ingresos no consiguen acompañar la dinámica
del gasto y el deficit fiscal persiste
América Latina Ingresos y Gastos Públicos del
Gobierno Central, 1990-2006 (promedio simple,
como porcentaje de PIB). Fuente OXLAD para
serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2006.
5
Comparando con otras regiones del mundo, América
Latina presenta diferencias en cuanto al nivel y
la composición de la carga tributaria. Sin
embargo, el promedio esconde una notable
diversidad entre nuestros países
Comparación Internacional de la Carga Tributaria,
2006 (en porcentaje de PIB). Fuente Países de la
OECD, "Revenue Statistics of OECD Member
Countries (OECD), 2006. Países del sudeste
asiático, Government Finance Statistics (FMI),
2006. Países de América Latina, elaboración
propia sobre la base de cifras oficiales de cada
país.
6
No sólo el nivel, también el crecimiento de la
carga fiscal en el período 1990-2006, ha sido
dispar. Aquellos países que, inicialmente, tenían
una carga más elevada, profundizaron su tendencia
Ingresos Tributarios sin Contribuciones a la
Seguridad Social, 1990 / 2006. Fuente
ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
7
Los países también presentan diferencias en
cuanto a la distribución de la carga tributaria
por niveles de gobierno. Los procesos de
descentralización fiscal han sido muy comunes en
la región durante las últimas décadas
Estructura de la Recaudación Tributaria por Nivel
de Gobierno. Fuente Cetrángolo (2006).
8
La evolución de los diferentes impuestos a lo
largo del tiempo ha sido muy dispar
Composición y Evolución de la Carga Tributaria en
América Latina, 1990 2006 (en porcentaje sobre
el total y sobre PIB). Fuente ILPES/CEPAL, sobre
la base de datos oficiales.
9
Así, podríamos decir que

• El nivel de la carga tributaria es insuficiente.

• La estructura está muy cargada de impuestos al
  consumo.

• El sistema depende de impuestos poco adecuados.

• El impuesto a la renta no se ha desarrollado en
  función de pautas modernas. Su participación es
  reducida y constante a lo largo del tiempo.

• Los impuestos al comercio exterior se han visto
  reducidos notablemente.

• Han sido reemplazados sostenidamente por
  impuestos generales al consumo, modelo IVA.

• Los impuestos selectivos al consumo muestran
  menor amplitud.

• El nivel de la imposición patrimonial sigue
  siendo muy bajo.

• Las CSS tienen peso e importancia dispares
  entre países.

10
Las alícuotas aplicadas también han mostrado
tendencias comunes. El IRPF redujo sus tasas
marginales y el número de tramos, mientras que el
IRPJ apuntó a una tasa única. El incremento de la
tasa del IVA fue generalizado y se redujo la
dispersión entre países
Evolución de las Alícuotas del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) y del Impuesto a la Renta (IR) en
América Latina (promedios simples). Fuente
ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
11
El IVA es el impuesto estrella de la región y
tiene futuro

• La base imponible se ha ampliado, haciéndose
  extensiva a los servicios.

• Las tasas aplicadas han aumentado en general.

• La recaudación se ha incrementado a lo largo
  del tiempo. Especialmente importante es el peso
  de los ingresos por IVA en aduanas.

• Las administraciones tributarias han apostado
  por este tributo en la mayoría de los países.

• El uso de la tasa cero y la combinación de
  alícuotas diferenciales son temas debatidos en la
  región.

• Posibilidad de combinar el IVA con los
  impuestos selectivos.

• Tratamiento de los mercados informales.

12
La tendencia decreciente de los derechos de
importación efectivos se debe, en su mayor parte,
a los efectos de los procesos de regionalización
y acuerdos de libre comercio. Surge la necesidad
de identificar fuentes de ingresos alternativas
para recuperar la pérdida de recursos
Impacto fiscal de los Programas de Integración
Hemisférica. Casos de Bolivia, Colombia, Ecuador,
Paraguay y Perú. Fuente Espada, González y
Tromben (2006).
13
A diferencia de lo ocurrido con el IVA, la
generalidad de los países en AL ha sido reticente
a la modernización del impuesto a la renta.
Teniendo en cuenta lo que ocurre en otras
regiones del mundo, cabría preguntarse cuál
debería ser su papel dentro del sistema
tributario
Comparación Internacional del Impuesto a la
Renta. Fuente Gómez-Sabaini (2007).
14
y si esta composición desbalanceada entre
impuestos directos e indirectos no estará
favoreciendo que nuestros sistemas impositivos
tengan un efecto redistributivo casi nulo y, en
algunos casos, incluso regresivo. En países más
desarrollados, la acción fiscal equipara la
distribución del ingreso
Efectos de los Sistemas Tributarios en América
Latina sobre la Distribución del Ingreso. Fuente
Gómez-Sabaini (2007).
15
en América Latina no ocurre
qué nos está pasando con la equidad?
Efectos de los Sistemas Tributarios en América
Latina sobre la Distribución del Ingreso. Fuente
Gómez-Sabaini (2007).
16
y si hacemos una reforma radical?
Simulemos

• Ampliación de la base imponible del Impuesto a
  la Renta al Ingreso, según la definición H-S.

• Reemplazo de la escala de tasas actual por otra
  con un tramo exento de 14 mil dólares (1,5 veces
  el actual) y una tasa plana de 30.

• Reducción de la tasa de IVA de 18,25 a 5,5,
  de forma tal que la recaudación total permanezca
  constante.

• Derogación de las exenciones de IVA.

Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para
evaluar alternativas de reforma. Fuente
Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007).
17
La reforma simulada es radical en el sentido
que eleva la participación de los impuestos
directos desde un 27 a un 56, pero progresiva
porque reduce el Coeficiente de Gini de 0,5302 a
0,4879...
Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para
evaluar alternativas de reforma. Fuente
Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007).
18
Es esta reducción del indicador de Gini
significativa?
Podemos evaluarlo observando cómo afecta al
ingreso de los deciles más pobres
Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para
evaluar alternativas de reforma. Fuente
Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007).
19
o comparando con el efecto del gasto público
Los resultados muestran que

• modificaciones a la estructura tributaria pueden
  tener impactos significativos en la distribución
  del ingreso, a pesar de la regresividad del
  sistema,

• la combinación de instrumentos de ingreso y de
  gasto podrían ser instrumentos complementarios
  para lograr a largo plazo mayor eficiencia con
  equidad.

Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para
evaluar alternativas de reforma. Fuente
Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007).
20
Índice

• Estructura Impositiva
• Evasión Tributaria
• Gasto Tributario
• Reflexiones finales

21
La evasión y los gastos tributarios reducen la
recaudación efectiva y la alejan del nivel
potencial. Además de afectar el nivel de recursos
disponibles, introducen desequilibrios en el
sistema impositivo, restando equidad y
neutralidad
Efectos de la Evasión y del Gasto Tributario en
la Recaudación. Fuente Jorrat, M. (2006).
22
Evasión es cualquier forma de evitar el pago de
impuestos, fruto de una acción fraudulenta. En
los países desarrollados oscila entre el 5 y el
15 de la recaudación potencial. En los países en
desarrollo supera el 30 y es inversamente
proporcional al ingreso por habitante
Fuente Frediani, R (2001).
23
Algunas causas de la evasión

• Complejidad del sistema tributario.

• Número y cuantía de las alícuotas.

• Existencia de numerosos tratamientos especiales.

• Nivel y eficacia de las sanciones.

• Baja fiscalización de la Administración
  Tributaria.

• Términos de intercambio con el Gobierno.
  Percepción del contribuyente sobre la eficiencia
  del gasto público.

• Imagen de los funcionarios públicos.

• Internalización y aceptación de la evasión.

24
En la medida en que podamos estimar la evasión,
será más factible identificar sus causas, diseñar
mecanismos para combatirla y establecer los
recursos necesarios para ello. Algunos métodos de
estimación son
Método directo identificación de cada
contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de
realizar.
Métodos indirectos diversidad de modelos a
utilizar1) Estimación del potencial
teórico.2) Métodos muestrales de
auditorías a) Muestra representativa de
contribuyentes. b) Método del punto
fijo.3) Sondeo entre contribuyentes acerca de
su estimación de evasión.4)Información
obtenida por las oficinas recaudadoras.
Evasión y economía informal
25
Aunque resulta indispensable contar con cifras de
evasión para poder controlarla, son pocos los
países que realizan estimaciones de manera
regular. La estimación del IVA es la más
frecuente en América Latina
Tasas de Evasión en el IVA. Fuente ILPES/CEPAL,
sobre la base de datos oficiales.
26
El índice de Productividad del IVA también puede
utilizarse como un indicador de la evasión.
Valores altos implican un alto rendimiento del
impuesto
Productividad del IVA en América Latina,
2006. Fuente ILPES/CEPAL, sobre la base de
cifras oficiales de cada país. Notas a/ Las
cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA
coparticipados y en Brasil se refieren a
recaudación estadual.
27
y suele arrojar valores muy aproximados a la
estimación del Coeficiente de Cumplimiento.
Fuente Servicio de Impuestos Internos (SII) de
Chile.
28
En algunas ocasiones, se utilizan las
estimaciones de la economía informal como una
aproximación a las estimaciones de evasión
tributaria, dada la relativa facilidad de
aplicación de estas metodologías
Recaudación y Sector Informal (en porcentaje de
PIB). Fuente Estudios Económicos BBVA Bancomer
con datos de SHCP y OCDE. Nota los datos son de
1999.
29
Índice

• Estructura Impositiva
• Evasión Tributaria
• Gasto Tributario
• Reflexiones finales

30

• Gasto Tributario es el monto de ingresos que el
  fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento
  impositivo diferenciado, que se aparta del
  establecido con carácter general en la
  legislación, con el objetivo de favorecer o
  estimular determinados sectores, actividades,
  regiones o agentes de la economía. También se le
  conoce como renuncia tributaria.

• El concepto de Gasto Tributario fue desarrollado
  en Estados Unidos y Alemania durante la década de
  los 60 y se extendió a los países de la OCDE
  durante los dos decenios siguientes. En América
  Latina, Brasil fue el pionero.

• En los últimos años, las estimaciones de Gastos
  Tributarios han cobrado especial relevancia.
  Estudios recientes sugieren incorporarlos como un
  elemento más del proceso presupuestario.

31
Los gastos tributarios deben implicar la
existencia de concesiones tributarias especiales,
las cuales deben servir al Estado para financiar
de forma indirecta determinadas políticas
públicas
Gastos tributarios. Principales cuestiones
conceptuales. Fuente Martín, F. (2006).
32
Los gastos tributarios pueden cumplir diversos
objetivos de política

• atraer inversión o nueva tecnología

• fomentar el desarrollo de industrias estratégicas

• promover áreas deprimidas

• diversificar las estructura económica (países
  dependientes de commodities)

• generar empleo

• etc.

y pueden clasificarse de diferentes maneras

• por el efecto que causan en el ST
  exoneraciones, devoluciones, deducciones,
  diferimientos

• por el impuesto afectado IVA, renta,
  específicos

• por el sector de actividad educación,
  automotriz

• por la funcionalidad sanidad, inversión

• por el ámbito de aplicación GC, GL, GG

• etc.

33
La medición del gasto tributario es una tarea
compleja y, por ello, postergada en los países en
desarrollo. Implica un principio crucial
transparencia fiscal. Mientras que los gastos
directos pueden controlarse por la vía
presupuestaria, el monitoreo de los gastos
tributarios suele verse obstaculizado por la
falta de información. La acción fiscal
no-presupuestaria también debe quedar reflejada.
Así, se asegura también su efectividad,
eficiencia, equidad y prudencia en su utilización.
Metodologías1) Recaudación perdida (ex
post)2) Ganancia en la recaudación (ex ante)3)
Gasto equivalente
La medición del gasto tributario también permite
evaluar el desempeño del sistema tributario y
mostrar sus áreas vulnerables. La eliminación de
franquicias tributarias emerge como nueva fuente
de recursos fiscales.
34
Algunas cifras de gasto tributario en la región
Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a
la Renta y en el IVA (en porcentaje de
PIB). Fuente ILPES/CEPAL, sobre la base de
cifras oficiales de cada país.
35
Un ejemplo de clasificación del gasto tributario
por sector u objetivo que se busque beneficiar.
En Chile, la mayor parte del gasto tributario
está relacionado con incentivos al ahorro y a la
inversión
Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado,
2001 / 2007 (en porcentaje sobre el
total). Fuente ILPES/CEPAL, sobre datos de la
Subdirección del Servicio de Impuestos Internos
(SII).
36
Un ejemplo de estimación de cómo se distribuye el
gasto tributario entre los diferentes segmentos
de ingreso beneficiados. En Chile, casi el 100
de los gastos tributarios benefician al quintil
de mayor ingreso
Distribución del monto total de gasto tributario
de IVA por quintil de ingreso beneficiado.
Fuente Subdirección de Estudios del Servicio de
Impuestos Internos (SII).
37
Índice

• Estructura Impositiva
• Evasión Tributaria
• Gasto Tributario
• Reflexiones finales

38
Algunas reflexiones finales

• Nivel de la carga tributaria a pesar de la
  tendencia positiva de los últimos años, aún falta
  para alcanzar el nivel potencial de recaudación.
  La mayoría de los países no ha logrado un grado
  de solvencia fiscal adecuado y siguen presentando
  demandas sociales insatisfechas.
• Estructura de la carga tributaria significativa
  reducción de los impuestos al comercio exterior,
  incremento de la imposición general al consumo,
  menor peso de la imposición selectiva,
  participación constante de los impuestos a la
  renta y muy escasa presencia de los impuestos
  patrimoniales. La estructura tributaria sigue
  dominada por los impuestos indirectos. Cabría
  considerar cuál podría ser el papel del impuesto
  a la renta en un futuro, especialmente por sus
  efectos sobre la equidad.
• Evasión y Gasto Tributario necesidad de estimar
  y controlar. Revisar el papel de los incentivos,
  posibilitando su medición y cuantificación.
  Surgen como nueva fuente de recursos tributarios,
  dadas las limitaciones para crear nuevos
  impuestos o aumentar alícuotas.

39

• Muchas gracias !!

M. Victoria EspadaÁrea de Políticas
Presupuestarias y Gestión PúblicaILPES / CEPAL