Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Izmedu

1

• Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj Izmedu
  želja i mogucnosti
• Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovic
• Ekonomski institut, Zagreb
• Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu
  upravuForum za javnu upravu
• 15. svibnja 2012., Zagreb

2
Sadržaj izlaganja

• O decentralizaciji u teoriji
• O decentralizaciji u Hrvatskoj
• Raspodjela odgovornosti medu razinama javne
  vlasti
• (Ne)samostalnost JLP(R)S u ostvarivanju poreznih
  prihoda
• Financiranje JLP(R)S
• Stupanj decentralizacije
• Struktura lokalnih proracuna polazišta za
  daljnju decentralizaciju
• Zaduživanje lokalnih jedinica
• Umjesto zakljucka Što dalje?

3
Decentralizacija u teoriji

• Decentralizacija
• Prijenos odgovornosti u provodenju javnih poslova
  i izvora financiranja s više na nižu razinu
  fiskalne vlasti
• Stupanj fiskalne decentralizacije
• Udio lokalne države u ukupnim prihodima i
  rashodima opce države
• Udio lokalne države u BDP-u
• Zašto decentralizacija?
• Ucinkovitiji javni sektor
• Bolje zadovoljavanje javnih potreba
• Bolje provodenje politickih interesa

4
Postojece stanje Raspodjela javnih funkcija
izmedu razina javne vlasti
Javne funkcije Središnja država Opcine Gradovi Županije
1. Opce javne usluge x x x x
2. Obrana x
3. Javni red i sigurnost x x x
4. Ekonomski poslovi x x x x
5. Zaštita okoliša x x x
6. 6.1 6.2 6.3 6.4 Unaprjedenje stanovanja i zajednice Stanovanje Razvoj zajednice Vodoopskrba Javna rasvjeta x x x x x x x x x x x x x x x x
7. Zdravstvo x x
8. Rekreacija, kultura i religija x x
9. 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 Obrazovanje Predškolsko Osnovno Srednje Poslije srednjeg Visoko x x x x x x x x x x x x x x x x
10. Socijalna zaštita x x x x
5
Postojece stanje Pregled dijela zakonskih
propisa
Državna uprava Ustav RH Zakon o sustavu državne uprave
Sustav L/RS Zakon o LP(R)S Zakon o podrucjima Ž, G i O Zakon o GZ
Financiranje L/RS Zakon o financiranju JLP(R)S Zakon o PPDS Zakon o B-PP Zakon o otocima Zakon o obnovi i razvoju grada Vukovara Zakon o RR
Neporezni prihodi L/RS Zakon o financiranju vodnog gospodarstva Zakon o vodama Zakon o rudarstvu Zakon o zaštiti okoliša
Komunalno gospodarstvo i infrastruktura Zakon o komunalnom gospodarstvu Zakon o prostornom uredenju i gradenju
Proracun Zakon o proracunu Zakon o izvršavanju državnog proracuna
Javne službe Zakon o predškolskom odgoju i obrazovanju Zakon o OŠ Zakon o zdravstvenom osiguranju Zakon o socijalnoj skrbi
Propisi iz podrucja fiskalne decentralizacije Uredba o nacinu izracuna iznosa potpora izravnanja za decentraliziranje funkcije Odluke o kriterijima i mjerilima za osiguranje minimalnog financijskog standarda u OŠ, SS, Z, SS, V
6
Postojece stanje Pregled izvora financiranja
JLP(R)S
Porezni prihodi Opcinski/gradski porezi Porez na potrošnju Porez na kuce na odmor Porez na korištenje javnih površina Porez na tvrtku ili naziv Prirez porezu na dohodak Županijski porezi Porez na nasljedstvo i darove Porez na cestovna motorna vozila Porez na plovila Porez na automate za zabavne igre
Neporezni prihodi Po posebnim propisima, namjenski prihodi L/RS (20-tak neporeznih prihoda od 245)
Kapitalni prihodi Prihodi od financijske imovine (dobit trg. društava) Prihodi od nefinancijske imovine (zakupnine)
Udio u zajednickim prihodima Porez na dohodak Središnja država - Županije 15,5 Opcine i gradovi 55 Decentralizirane funkcije - 12 (OŠ 3,1 SŠ 2,2 SS 2,2 Z 3,2 V 1,3) Fond za izravnanje 17,5 (pozicija u DP) Grad Zagreb 70,5 Porez na promet nekretnina Središnja država - 40, O i G - 60
Prihodi od pomoci Vlada RH dodjeljuje pomoci za razvojne programe županija, opcina i gradova Vlada RH dodjeljuje pomoci opcinama i gradovima na PPDS-u Vlada RH (umjesto opcina i gradova) osigurava povrat poreza na dohodak na PPDS-u
Primici od zaduživanja Suglasnost Vlade RH na zaduživanje JLP(R)S Godišnje ogranicenje zaduživanju JLP(R)S 20 ostvarenih proracunskih prihoda iz prethodne godine Dodatno ogranicenje zaduživanju JLP(R)S 2,5 prihoda poslovanja svih JLP(R)S
7
Obilježja sustava financiranja JLP(R)S

• Velik broj lokalnih jedinica u posebnom statusu
  financiranja
• u posebnom statusu 275 JLS
• 180 JLS u statusu podrucja posebne državne skrbi
• 45 JLS u brdsko-planinskim podrucjima
• 50 JLS na podrucju otoka
• poseban status pripada i 53 JLS koje financiraju
  decentralizirane javne funkcije
• više od polovice JLS (sveukupno 328 JLS) u
  posebnom statusu financiranja, dok je svega 248
  JLS izvan posebnog statusa financiranja
• Kompliciran, narocito u podrucju financiranja
  decentraliziranih javnih funkcija (OŠ, SŠ, SS, Z,
  V)
• Neporezni prihodi namjenski prihodi
• Porezni prihodi porez na dohodak
• Prirez porezu na dohodak ne koristi se u
  dovoljnoj mjeri (minimalna razina)

8
(Ne)samostalnost JLP(R)S u ostvarivanju poreznih
prihoda
9
Decentralizacija u hrvatskoj praksi (1)

• Stupanj fiskalne decentralizacije u RH
• Udio lokalne države u ukupnim prihodima 10,9 i
  rashodima 10,5 konsolidirane opce države
• Udio prihoda 4,3 i rashoda 4 lokalne države u
  BDP-u
• KAKO?
• Uredbe i odluke VRH od srpnja 2001. godišnje uz
  proracunski paket
• Program decentralizacije prosinac 2004.
• Povjerenstvo za decentralizaciju prosinac 2004.
• Radna skupina za decentralizaciju i teritorijalni
  preustroj listopad 2010.
• Nacionalno povjerenstvo za provodenje
  decentralizacije i reforme lokalne i podrucne
  (regionalne) samouprave veljaca 2012.
• Strategija decentralizacije javnog sektora NE
  POSTOJI do sada

10
Decentralizacija u hrvatskoj praksi (2)

• Program Vlade Republike Hrvatske za mandat
  2011.-2015. prosinac 2011.
• Politika decentralizacije - cilj je sustici
  razvijene zemlje EU 20-25 svojih javnih
  financija raspodjeljuju na regionalne i lokalne
  zajednice
• eksplicitno i stabilno utvrdena pravila, koja se
  odnose na jasnu podjelu snage i moci izmedu
  razina vlasti
• jasna podjela javnih funkcija (primjena nacela
  supsidijarnosti) i izvora sredstava za njihovo
  financiranje izmedu razina vlasti
• široka javna rasprava svih zainteresiranih
  sudionika o mogucim modelima decentralizacije
• uzimanje u obzir socijalnih i ekonomskih
  pretpostavki, odnosno uravnoteženje tri osnovna
  zahtjeva ekonomsku efikasnost, lokalnu
  demokraciju i identitet
• s ciljem postizanja politickoga konsenzusa o
  odabiru optimalnoga modela decentralizacije i
  nacinu i vremenu provodenja politike
  decentralizacije i potrebnih reformi javnoga
  sektora
• Lokalnoj samoupravi ce se dodijeliti poslovi u
  podrucju zdravstvene zaštite, socijalne skrbi,
  obrazovanja, te decentralizirati pojedine
  funkcije velikih javnih poduzeca
• Regionalna i lokalna samouprava imat ce vece
  ovlasti u prostornom planiranju, upravljanju i
  gospodarenju prostorom, u mjerama za provedbu
  zaštite okoliša i nacela održivog razvoja
• Uloga županija - koordinativna funkcija za
  provedbu mjera ujednacavanja društvenog standarda
  i za poticanje ravnomjernijeg regionalnog
  gospodarskog razvoja
• Decentralizacija ce obuhvatiti i decentralizirano
  upravljanje europskim fondovima iz kohezijske
  politike EU

11
Decentralizacija u hrvatskoj praksi
(3)Konsolidirani rashodi proracuna opce države,
2006.-2010.,
12
Decentralizacija u hrvatskoj praksi (4)Udio
prihoda/rashoda lokalnih jedinica u prihodima i
rashodima nekonsolidirane opce države, 2009.,
13
Polazište za daljnju decentralizaciju analiza
lokalnih proracuna (1)Struktura prihoda i
rashoda lokalnih proracuna
Postoje izrazite razlike u proracunskim
kapacitetima izmedu županija, gradova i opcina.
Grad Zagreb ostvaruje 28,9 posto, 20 županija
15,4 posto, 126 gradova 39,9 posto i 429 opcina
15,8 posto ukupnih prihoda lokalnih proracuna u
Hrvatskoj.
14
Polazište za daljnju decentralizaciju analiza
lokalnih proracuna (2)Struktura prihoda i
rashoda lokalnih proracuna

• Struktura prihoda
• Najveci udio u prihodima lokalnih jedinica cine
  prihodi od zajednickog poreza - poreza na dohodak
  (55,1 posto prihoda svih lokalnih jedinica)
• Struktura rashoda po funkcijama
• Županije najveci udio imaju rashodi za
  obrazovanje (39 posto), opce javne usluge (18,3
  posto) i socijalnu zaštitu (9,9 posto)
• Gradovi najveci udio imaju rashodi za usluge
  unaprjedenja stanovanja i zajednice (19,4 posto),
  opce javne usluge (17,1 posto) i rekreaciju i
  kulturu (16,2 posto)
• Opcine - najveci udio imaju rashodi za opce javne
  usluge (25,5 posto), usluge unaprjedenja
  stanovanja i zajednice (24,9 posto) i ekonomske
  poslove (21,2 posto)
• Oko polovine ukupnih rashoda opcina, gradova i
  županija odnose se na tekuce rashode za
  financiranje funkcioniranja lokalne i podrucne
  samouprave (materijalni rashodi i rashodi za
  zaposlene), dok manje od cetvrtine za razvojne
  rashode
• Razvojne aktivnosti se u najvecoj mjeri ostvaruju
  u gradovima, dok pretežan dio aktivnosti županija
  nije usmjeren prema razvoju, nego na obavljanje
  tekucih aktivnosti

15
Polazište za daljnju decentralizaciju analiza
lokalnih proracuna (3)Razlike u ukupnom prihodu
(bez pomoci) u kunama po stanovniku u županijama,
gradovima i opcinama
Postoje izrazite razlike u fiskalnim kapacitetima
izmedu županija, gradova i opcina. Najveci broj
županija ostvaruje niže prihode od gradova, te
vecina opcina. 65 posto županija, 61 posto
gradova i 70 posto opcina ostvaruje
ispodprosjecni ukupni prihod po stanovniku.
16
Potreba za zaduživanjem županija, gradova i
opcina (1)

• Rastuce potrebe za kapitalnim investicijama u
  županijama, gradovima i opcinama
• Neodgovarajuca struktura prihoda u lokalnim
  proracunima
• Manjak sredstava u županijskim, gradskim i
  opcinskim proracunima za financiranje razvojnih
  projekata korisnika lokalnih proracuna planiranih
  u Planu razvojnih programa JLP(R)S i utvrdenih u
  dokumentima o srednjorocnim/dugorocnim planovima
  razvoja
• Obilježja razvojnih projekata
• Velicina investicijskih projekata
• Visoki troškovi pripreme ulaganja i izgradnje
  objekta
• Dugo razdoblje izgradnje i povrata uloženih
  sredstava
• (cesto povezano s neredovitim priljevom
  sredstava od korištenja samog objekta)

17
Potreba za zaduživanjem županija, gradova i
opcina (2)
18
Potreba za zaduživanjem županija, gradova i
opcina (3)Višak/manjak prihoda

• Periodicno pojavljivanje manjka sredstava u
  lokalnim proracunima u godini koja prethodi i
  izbornoj godini (2005. i 2009.)
• pravilo ili slucajnost?

19
Stanje duga lokalnih jedinica

• Dug lokalnih jedinica, 2004.-2009., u BDP-a Dug
  lokalnih jedinica, 2004.-2009.,
• u mlrd. kuna

20
Dug lokalnih jedinica Usporedba s drugim zemljama
21
Dosadašnja iskustva u procesu decentralizacije
sažetak (1)

• Javno vatrogastvo jedina je javna funkcija koja
  je skoro u potpunosti decentralizirana
• Financiranje decentraliziranih funkcija ostvaruje
  se u manjem dijelu iz prihoda lokalnih proracuna
  (iz dodatnog udjela u porezu na dohodak), a u
  znacajnom dijelu iz prihoda središnjeg proracuna
  (iz pomoci izravnanja za financiranje
  decentraliziranih funkcija)
• Postojeca decentralizacija nadležnosti i
  financiranja dijela javnih funkcija
• nije ojacala odgovornost opcina, gradova i
  županija
• nije pojacala njihovu autonomiju niti u pružanju
  javnih usluga koje se decentralizirano
  financiraju, a niti je povecala stupanj
  odgovornosti u provodenju ostalih javnih funkcija
  iz njihovog djelokruga
• odgovornost i sredstva za provodenje
  decentraliziranih javnih funkcija i dalje su
  podijeljena izmedu središnje države i lokalne
  razine javne vlasti, pri cemu lokalna razina
  vlasti veoma ograniceno sudjeluje u donošenju
  odluka o podjeli te odgovornosti i financija

22
Dosadašnja iskustva u procesu decentralizacije
sažetak (2)

• Samo je cetvrtina od ukupnog broja hrvatskih
  gradova preuzelo obveze za decentralizirano
  financiranje dijela rashoda osnovnog školstva,
  dok postojecu zakonsku mogucnost za financiranje
  dijela rashoda za školstvo vec sada nije
  iskoristilo još šezdesetak lokalnih jedinica koje
  imaju više od 8.000 stanovnika
• Postoje silne razlike u proracunskim kapacitetima
  izmedu županija, gradova i opcina
• 429 opcina ostvaruje 15,8 posto
• 126 gradova 39,9 posto
• Grad Zagreb 28,9 posto
• 20 županija 15,4 posto ukupnih prihoda lokalnih
  proracuna u Hrvatskoj
• U usporedbi s drugima Hrvatska je po dostignutom
  stupnju decentralizacije je i dalje visoko
  centralizirana država po svim pokazateljima
  fiskalne decentralizacije iako je proteklih
  godina u Hrvatskoj primjetan postepeni porast
  velicine lokalne države

23
Umjesto zakljucka Što dalje?Ciljevi
decentralizacije
Najvažniji preduvjeti za decentralizaciju, uz
postojanje politicke volje, je postavljanje
jasnih ciljeva administrativne (upravne),
fiskalne i teritorijalne decentralizacije,
aktivnosti i mjera za ostvarenje, nositelja
aktivnosti i mjera, utvrdivanje ocekivanih
rezultata i ucinaka (ishoda), te postizanje
politickog konsenzusa o potrebi reforme

• Jasna podjela nadležnosti izmedu središnje države
  i nižih razina vlasti
• Efikasnije pružanje javnih usluga
• Ucinkovita administrativno-teritorijalna
  organizacija države
• Izgradnja sustava kriterija
• Promoviranje financijske neovisnosti i
  samostalnosti u financiranju obvezatnih
  nadležnosti u provodenju javnih funkcija
• Poticanje suradnje i povezivanja lokalnih
  jedinica u zajednickom pružanju javnih usluga
• Jacanje suradnje javnog i privatnog sektora i
  privatizacija dijela javnih usluga

24
Kontakti

• Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovic
• djurlina_at_eizg.hr
• Ekonomski institut, Zagreb     
• Trg J. F. Kennedyja 7
• p.p. 149
• 10000 Zagreb
• tel. [phone]
• fax. [phone]