Slajd 1

1
Teoria polityki biurokratycznej
dr hab. Jerzy SupernatInstytut Nauk
AdministracyjnychUniwersytet Wroclawski
2
Teoria polityki biurokratycznej
Biurokracja i biurokraci z zasady angazuja sie w
dzialania polityczne. Teoria polityki
biurokratycznej wy-chodzi zatem od akceptacji
tego, co empirycznie juz da-wno zostalo
zaobserwowane Administracja nie jest techniczna
i wolna od wartosci dzia-lalnoscia, dajaca sie
oddzielic od polityki.
David Easton (ur. 1917) Polityka to
autorytatywna alo-kacja wartosci w
spoleczenstwie.
dr hab. Jerzy Supernat
3
Teoria polityki biurokratycznej
Dwight Waldo, The Adminis-trative State. A Study
of the Political Theory of American Public
Administration, New York 1948 Administracja
jest polityka.
4
Teoria polityki biurokratycznej
Dwight Waldo (1913-2000) I take as working
hypothesis and motivating idea that what we
shall be able to achieve in the enterprise we
call civilization is going to depend on
increased understanding of formal organizations
and, through increased understanding, increasing
mastery.
5
Teoria polityki biurokratycznej
Rosemary OLeary He (Dwight Waldo JS) has
become a god. Its sort of like Elvis dying.
The King is dead, and therell never be anyone
else like him.
6
Teoria polityki biurokratycznej
John Merriman Gaus (1894-1969)
Teoria administracji publi-cznej jest w naszych
cza-sach takze teoria polityki.
dr hab. Jerzy Supernat
7
Teoria polityki biurokratycznej

• W porównaniu z teoria politycznej kontroli
  biuro-kracji teoria polityki biurokratycznej ma
  nieco bardziej zlozone zadania
• jej celem nie jest przeprowadzenie linii
  podzialu pomie-dzy polityka i administracja
  poniewaz taka linia nie istnieje
• nie nalezy do niej ustalenie tego, jak zapewnic
  odpowie-dzialnosc biurokracji wobec jej
  politycznych zwierzchni-ków, chociaz ta kwestia
  ma dla niej znaczenie
• W centrum zainteresowania teorii polityki
  biurokratycznej
• znajduje sie kwestia wladzy politycznej.

dr hab. Jerzy Supernat
8
Teoria polityki biurokratycznej

• Paradygmat polityki biurokratycznej G.T.
  Allisona
• Pierwsza powazna próbe zbudowania ogólnej teorii
  polityki biurokratycznej podjal Graham Tillett
  Allison (ur. 1940) w pracy Essence of Decision.
  Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston 1971.

John F. Kennedy The essence of ultimate
decision remains impenetrable to the observer
often, indeed, to the decider himself.
dr hab. Jerzy Supernat
9
Teoria polityki biurokratycznej

• Bezposrednim przedmiotem zainteresowania G.T.
  Allisona bylo wyjasnienie przeslanek decyzji
  rzadów USA i ZSRR w czasie kryzysu kubanskiego.
  Autor postawil takze pytanie ogólniejsze,
  dotykajace istoty polityki biurokratycznej
• Dlaczego rzady robia to, co robia? Innymi slowy,
  jak jest tworzona polityka? Kto ja ksztaltuje i
  kto na nia wplywa?
• Aby udzielic odpowiedzi na te pytania, G.T.
  Allison sfor-mulowal trzy modele
• racjonalnego aktora / model klasyczny (model I)
• paradygmat procesu organizacyjnego (model II)
• paradygmat polityki biurokratycznej (model III)

dr hab. Jerzy Supernat
10
Teoria polityki biurokratycznej

• Model I
• Decyzje rzadowe mozna rozumiec widzac
• w nich produkt pojedynczego aktora, kierujacego
  sie swoim wlasnym interesem.
• W przypadku pojawienia sie problemu podmiot
  podejmujacy decyzje
• identyfikuje mozliwe rozwiazania problemu
• ocenia ich konsekwencje
• wybiera to, które maksymalizuje korzysci i
  minimalizuje koszty

dr hab. Jerzy Supernat
11
Teoria polityki biurokratycznej
Model II W procesie podejmowania decyzji
uczestniczy wiele pod-miotów, a proces ten jest
wysoce ustrukturalizowany przez standardowe
procedury operacyjne (standard ope-rating
procedures). Zgodnie z tym modelem podmiot
podejmujacy decyzje po-lega raczej na
organizacyjnych procedurach (organizatio-nal
routines) anizeli na racjonalnych kalkulacjach
korzysci i kosztów.
12
Teoria polityki biurokratycznej
Model III Decyzje rzadowe sa produktem
przetargów i kompromisu pomiedzy róznymi
organizacyjnymi elementami wladzy wykonawczej.
Model ten opiera sie na czterech podstawowych
zalozeniach 1. Wladza wykonawcza sklada sie z
licznych organizacji i jednostek maja-cych rózne
cele i programy. Kazda kwestia przyciaga uwage i
angazuje okre-slony zestaw aktorów, którzy wnosza
do tej kwestii rozbiezne interesy i
moty-wacje. 2. Nie istnieje zadna dominujaca
organizacja czy jednostka. Innymi slowy, zaden
aktor wladzy wykonawczej nie jest w stanie
dzialac jednostronnie. 3. Decyzja koncowa jest
wypadkowa polityczna (political resultant).
Innymi slowy, to, co rzad postanawia zrobic jest
wynikiem przetargów i kompromisu, produktem
procesu politycznego. 4. Istnieje róznica
pomiedzy tworzeniem polityki i jej wykonywaniem.
Po wy-borze okreslonego kierunku dzialania
zadanie jego wykonania zostaje powie-rzone innym,
którzy musza podejmowac decyzje dotyczace
bardziej szczegó-lowych dzialan. Decyzje te sa z
kolei ksztaltowane przez procedury operacyj-ne i
przez interesy wykonawców.
dr hab. Jerzy Supernat
13
Teoria polityki biurokratycznej
Znaczenie i dynamike wladzy w politycznym modelu
III G.T. Allison przedstawil wyjatkowo zwiezle i
obrazowo piszac Men share power. Men differ
about what must be done. This milieu necessitates
that government decisions and actions result from
a political process. In this process, sometimes
one group committed to a course of action
triumphs over other groups fighting for other
alternative. Equally often, however, different
groups pulling in different directions produce a
result a mixture of conflicting preferences
and unequal power of various individuals
distinct from what any person or group intended.
In both cases, what moves the chess pieces is not
simply the reasons that support a course of
action, or the routins of organizations that
enact an alternative, but the power and skill of
proponents and opponents of the action in
question.
dr hab. Jerzy Supernat
14
Teoria polityki biurokratycznej
Przyjecie powyzszych czterech zalozen powoduje,
ze uwaga przedstawiciela nauki administracji
natychmiast kieruje sie na wladze w obrebie i
miedzy jednostkami organizacyjnymi wladzy
wykonawczej. W granicach tej wladzy model G.T.
Allisona obej-muje polityke i administracje,
czyniac miedzy nimi tylko nie-wielka róznice W
badaniu biurokracji Model III postrzega
skladniki wladzy wykonawczej jako
pólau-tonomiczne organizacje, które nie dzialaja
zgodnie nad seriami pojedynczych kwestii
strategicznych, lecz dzialaja nad rózno-rodnymi
kwestiami odpowiednio do swoich wlasnych
koncepcji krajowych, organizacyjnych i
indywidualnych celów. Decyzje rzadowe sa w
konsekwencji produktem polityki.
the name of the game is politics.
dr hab. Jerzy Supernat
15
Teoria polityki biurokratycznej
Zalozenia modelu III pozwalaja wyjasnic
konkretna polityke przez poszukiwanie odpowiedzi
na kilka podstawowych pytan 1. Kto dziala?
Innymi slowy, jakie organy lub jednostki maja
wazny interes w danej kwestii i czyje zachowanie
moze miec istotny wplyw na decyzje i dzialania
rzadowe dotyczace tej kwestii? 2. Co determinuje
stanowisko kazdego gracza? Pytanie to ply-nie ze
spostrzezenia G.T. Allisona, ze punkt widzenia
zalezy od punktu siedzenia (where you stand
depends on where you sit). Rózne organy i
jednostki maja rózna percepcje danej kwestii i
plynace z ich celów, wartosci i poczucia misji,
rozbiezne preferencje odnosnie do tego, co
powinno zostac zrobione. 3. Jak stanowiska
graczy skupiaja sie, aby przyniesc decyzje i
dzialania rzadowe? Po ustaleniu podmiotów
zaangazowanych w dana kwestie oraz ich interesów
i celów kwestia fundamentalna jest poznanie
przetargów miedzy zaangazowanymi aktorami, a wiec
spo-sobów, w jaki bronia i popieraja swoje
interesy. Innymi slowy, chodzi o poznanie
relatywnego wplywu graczy.
dr hab. Jerzy Supernat
16
Teoria polityki biurokratycznej

• Organizacyjne uwarunkowania polityki
  biurokra-tycznej
• dlaczego biurokracja i biurokraci robia to, co
  robia?
• Biurokracja realizuje wazna misje publiczna i
  podejmuje liczne decyzje i dzialania polityczne,
  a jednoczesnie prawne wyznaczenie tych dzia-lan
  jest niejednoznaczne. Jezeli ustawodawca i prawo
  tylko w czesci wyjasnia co biurokracja robi i
  dlaczego to robi, to co wyjasnia reszte?
• jak formalne wiezi w obrebie biurokracji,
  relacje biuro-kracji z innymi instytucjami oraz
  powierzone jej do realiza-cji programy i polityki
  determinuja relatywny wplyw (wla-dze) licznych
  aktorów politycznych?

dr hab. Jerzy Supernat
17
Teoria polityki biurokratycznej
Organizacyjne wyjasnienie politycznego
zachowa-nia biurokracji i biurokratów ma glebokie
korzenie w literaturze socjologicznej i
teorioorganizacyjnej. Zob. na przyklad Robert
K. Merton, Social Theory and Social Structure,
New York 1949. Polskie wydanie Teoria
socjologiczna i struktura spoleczna, Warszawa
2002. William H. Whyte, The Organization Man,
New York 1956.
dr hab. Jerzy Supernat
18
Teoria polityki biurokratycznej
Robert King Merton (1910-2003)
Most institutions demand unqualified faith but
the institution of science makes skepticism a
virtue.
We thus begin to see that the institutionalized
pra-ctice of citations and references in the
sphere of learning is not a trivial matter. While
many a general reader - that is, the lay reader
located outside the domain of science and
scholarship - may regard the lowly footnote or
the remote endnote or the biblio-graphic
parenthesis as a dispensable nuisance, it can be
argued that these are in truth central to the
in-centive system and an underlying sense of
distribu-tive justice that do much to energize
the advance-ment of knowledge.
dr hab. Jerzy Supernat
19
Teoria polityki biurokratycznej
William Hollingsworth "Holly" Whyte (1917-1999)
If there's a lesson in streetwatching it is that
people do like basics and as environments go, a
street that is open to the sky and filled with
people and life is a splendid place to be.
W.H. Whyte w Nowym Jorku w 1984 r. w trakcie
badania przechodniów.
We are not hapless beings caught in the grip of
forces we can do little about, and wholesale
damnations of our society only lend a further
mystique to organization. Organization has been
made by man it can be changed by man.
dr hab. Jerzy Supernat
20
Teoria polityki biurokratycznej

• Wspólczesnie organizacyjne uwarunkowania polityki
  biurokratycznej znalazly najpelniejszy wyraz w
  pracach
• James Q. Wilson, Bureaucracy. What Government
  Agencies Do and Why They Do It, New York 1989
• Harold Seidman, Politics, Position and Power.
  Thy Dy-namics of Federal Organizations, New York
  1998

dr hab. Jerzy Supernat
21
Teoria polityki biurokratycznej
James Q. Wilson (ur. 1931)
In the long run, the public interest depends on
private virtue.
I mean that the function of the police is to
solve problems that have law-enforcement
consequences in a way that is based on a ge-nuine
partnership with the neighborhood in both the
venting of the problem and the dis-cussion of the
solution.
dr hab. Jerzy Supernat
22
Teoria polityki biurokratycznej
Harold Seidman (1911-2002)
Reorganization has become almost a religion in
Washington. Reorganization is deemed synonymous
with reform and reform with progress. For the
true believer, reorganization can produce
miracles.
dr hab. Jerzy Supernat
23
Teoria polityki biurokratycznej
James Q. Wilson Biurokraci dysponuja uznaniem w
procesach decyzyjnych, a sposób korzystania z
tego uznania zalezy od wielu czynników.
Dzialania biurokracji i biurokratów sa celowe,
tzn. motywowane przez cele, ale nalezy odrzucic
poglad, ze cele sa w calosci czy w du-zej czesci
zdeterminowane przez prawo. Jest bowiem tak, ze
cele sa niejasne czy nawet sprzeczne. W sytuacji
niepelnego okreslenia celów dzialania biurokratów
nie moga polegac tylko na okreslaniu najlepszego
sposobu osiagania celów na podstawie wiedzy i
doswiadczenia. Cos innego niz produkt
politycznego konca dychotomii polityka-administrac
ja musi kierowac dzialaniami biurokracji i
biurokratów. Co to jest? Co (oprócz
polityki/-prawa) determinuje dzialania
biurokracji i biurokratów?
dr hab. Jerzy Supernat
24
Teoria polityki biurokratycznej
James Q. Wilson Determinanty dzialania
biurokracji i biurokratów (inne niz
poli-tyka/prawo)

• imperatywy sytuacyjne (biezace
• wydarzenia na które nalezy zareagowac)
• oczekiwania wspólpracowników
• w miejscu pracy
• oczekiwania kolegów przedstawicieli tego
  samego zawodu
• z innych osrodków
• wartosci zawodowe
• ideologia
• przekonania wlasne
• potrzeby klienta

25
Teoria polityki biurokratycznej

• James Q. Wilson
• Niejasnosc celów prowadzi takze do ich
  zastepo-wania przez reguly, jako ze trzymanie sie
  ustalonych regul i procedur zmniejsza ryzyko
  dzialania.
• Wiekszosc duzych organizacji, takze publicznych,
  ma wlasna szczególna osobowosc, czyli sposoby
  myslenia o celach i najlepszych sposobach ich
  osiagania.
• Sposoby te skladaja sie na kulture organizacyjna
  z której korzysta sie w procesie socjalizacji
  nowych czlonków, aby nauczyc ich przyjetych w
  danej organizacji sposobów po-stepowania.

dr hab. Jerzy Supernat
26
Teoria polityki biurokratycznej
Harold Seidman Dlaczego kwestia organizacji (i
reorganizacji) jest stale przedmiotem publicznych
dyskusji, a jednoczesnie dla-czego wprowadzane
zmiany organizacyjne rzadko kiedy prowadza do
osiagniecia ich domniemanych celów? Otóz jest
tak dlatego, ze organizacja administracji ma
niewiele wspólnego ze skutecznoscia i
ekonomicznoscia. Organizacja administracji
dotyczy wladzy i polityki.
dr hab. Jerzy Supernat
27
Teoria polityki biurokratycznej

• Harold Seidman
• Z perspektywy ortodoksyjnej nauki administracji
  wiele elemen-tów wladzy wykonawczej jest
  zorganizowanych w sposób perwersyj-ny
  nakladajace sie na siebie kompetencje, niejasne
  wiezi organi-zacyjne, zadania i programy
  przypisane organom bez uwzglednienia ich
  specyfiki czy funkcjonalnych priorytetów, organy
  administracyjne zbudowane w oparciu o róznorodne
  plany organizacyjne i stosujace zadziwiajaco
  rózne procedury itd.
• Z politycznego punktu widzenia przypadki takie
  sa jak najbar-dziej sensowne, jako ze sa
  politycznie pozadane, a przynajmniej poli-tycznie
  akceptowane.
• Organizacja czy reorganizacja administracji stala
  sie trwalym elemen-tem polityki, uprawianym dla
  niej samej celem politycznym bez
  ja-kiegokolwiek uzasadnienia w postaci jakiejs
  strategii administracyj-nej.

dr hab. Jerzy Supernat
28
Teoria polityki biurokratycznej

• Biurokracja reprezentatywna
• Teoria biurokracji reprezentatywnej skupia sie na
  znalezieniu sposobu legitymizacji politycznej
  wladzy biurokracji w kontekscie wartosci
  de-mokratycznych (reguly wiekszosci, praw
  mniejszosci, równej repre-zentacji itd.).
• Podstawowe zalozenie
• jezeli biurokracja odzwierciedla róznorodnosc
  spolecznosci, której sluzy, z wiekszym
  prawdopodobienstwem bedzie wyrazala interesy
  wszystkich grup w procesie podejmowania decyzji
  politycznych
• jezeli biurokracja jest wrazliwa na róznorodnosc
  interesów i jezeli te interesy znajduja wyraz w
  jej dzialaniach i decyzjach to moze ona zo-stac
  uznana za instytucje reprezentatywna
• jezeli biurokracja jest instytucja
  reprezentatywna to jej polityczna role mozna
  pogodzic z wartosciami demokratycznymi

dr hab. Jerzy Supernat
29
Teoria polityki biurokratycznej
Reprezentatywnosc w instytucjach Unii
Europej-skiej
Specyfika wspólnotowa nakazuje stosowanie w
sferze rekrutacji, awansów i oceny kryterium
reprezentatywnosci urzedników na poziomie
gwarantujacym równosc przedstawicielom
poszczególnych panstw czlonkowskich. Na powyzszy
temat zob. szeroko A. Debicka, M. Debicki, M.
Dmochowski, Prawo urzednicze Unii Europejskiej,
Warszawa 2004.
dr hab. Jerzy Supernat
30
Teoria polityki biurokratycznej
Koncepcje legitymizowania wla-dzy biurokracji
przez traktowanie biurokracji jako instytucji
re-prezentatywnej zapoczatkowal formalnie J.
Donald Kingsley, Represen-tative Bureaucracy. An
Interpre-tation of the British Civil Service,
Yellow Springs 1944.
dr hab. Jerzy Supernat
31
Teoria polityki biurokratycznej

• System lupów (spoils system)
• Wprowadzony w USA w XIX w. zaowocowal sluzba
  cywil-na zdominowana przez zwolenników
  zwycieskiej partii.
• taka biurokracja moze byc postrzegana jako
  przedluze-nie zwycieskiej partii i zatem
  preferencji wyrazonych przy urnie wyborczej
• taki system przynosi problemy (niekompetencja,
  fawo-ryzowanie, korupcja), którym miala
  przeciwdzialac propo-nowana przez W. Wilsona i
  F.J. Goodnowa dychotomia polityka-administracja
• Negatywne nastepstwa systemu lupów sprawiaja, ze
  wspólczesni zwolennicy biurokracji
  reprezentatywnej odrzucaja ten system jako
  wlasciwy model biurokracji reprezentatywnej.

dr hab. Jerzy Supernat
32
Teoria polityki biurokratycznej
Tekst tutaj
Andrew Jackson (1767-1845) Obowiazki
wszystkich urzedników publicznych sa tak
oczywiste i proste, ze ludzie inteligentni bez
przeszkód kwalifikuja sie do ich wypelniania.
33
Teoria polityki biurokratycznej
Marek Ostrowski, 77 dni kulawego kaczora,
Polityka 2008, nr 45 (2679) Kabaretowy
przyklad niekompetencji wyszedl na jaw po
huraganie Katrina.
Michael DeWayne Brown, ur. 1954
2003-2005 Szef Federalnego Urzedu Zarzadzania
Kryzysowego (Federal Emergency Management Agency
FEMA).
1989-2001 Komisarz Miedzynaro-dowego
Stowarzyszenia Koni Arabskich (International
Arabian Horse Association IAHA)
Michael Brown
34
Teoria polityki biurokratycznej
W Stanach Zjednoczonych podstawy teorii
biurokracji reprezentatywnej sformulowali
David Levitan, The Responsibility of
Administrative Of-ficials in Democratic Society,
Political Science Quartarly 1946, nr 61
Norton Long, Bureaucracy and Constitutionalism,
Ame-rican Political Science Review 1952, nr 46
dr hab. Jerzy Supernat
35
Teoria polityki biurokratycznej

• Norton Long
• Czy organy publiczne reprezentuja interesy i
  wartosci spoleczenstwa amerykanskiego?
• Pytanie to dotyczy pasywnej reprezentacji, czyli
  zakresu w jakim biurokracja odzwierciedla budowe
  spoleczenstwa (z punktu widzenia rasy,
  narodowosci i plci).
• Czy te interesy i wartosci znajduja wyraz w
  dzialaniach politycznych biurokracji?
• Pytanie to dotyczy aktywnej reprezentacji, czyli
  relacji pomiedzy pasywna reprezentacja i efektami
  politycznymi.

dr hab. Jerzy Supernat
36
Teoria polityki biurokratycznej
Krwioobiegiem administracji jest wladza (The
lifeblood of administration is power). Jej
osiagniecie, utrzymanie, wzrost, rozproszenie i
utrata sa zagadnieniami, których i praktyk i
teoretyk nie moga pomijac. Norton Long
37
Mysl koncowa
Taktyki zachowania politycznego w organizacjach
formalnych (za Robert W. Allen et al.,
Organizational Politics Tactics and
Characteristics of Its Actors, California
Management Review 1979, nr 77) - blaming or
attacking others - manipulating information -
creating and maintaining a favorable image -
developing a base of support - praising others
or ingratiation - developing strong allies and
forming coalitions - associating with
influential persons - creating obligations
through reciprocity
dr hab. Jerzy Supernat