Principios b

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Principios básicos de la regulación energética - 1
Marina Serrano González Secretaria del Consejo de
Administración
V Edición del Curso ARIAE de Regulación
Energética Cartagena de Indias, 19 de noviembre
de 2007
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Índice

1. Normativa aplicable
2. Liberalización y privatización
3. Suministro energético servicio público v.
   servicio esencial
4. La CNE como regulador independiente
5. Consideraciones finales

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• NORMATIVA APLICABLE

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Introducción
Normativa Comunitaria Normativa Española
Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad Directiva 98/30 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos
Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30 Ley 17/2007, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad Ley 12/2007, 2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural
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• LIBERALIZACION Y PRIVATIZACIÓN

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Supresión del servicio público. Liberalización.

• Crisis de la noción tradicional de servicio
  público
• Principios de libre mercado y apertura a la
  competencia
• Transformación de los servicios públicos
• El contexto liberalizador europeo Directivas
  para los tres sectores energéticos
• Todo ello da lugar a un marco regulador distinto
  que pivota sobre 3 ideas fundamentales
• privatización
• liberalización
• aplicación principio de igualdad y reglas del
  mercado a empresas públicas y privadas

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Supresión del servicio público. Privatización.

• Privatización
• Estado deja de ser propietario
• Sectores económicos controlados o gestionados por
  entidades o establecimientos públicos dejan de
  estarlo
• Entornos competitivos
• Introducción de eficiencia. Aumento de
  competitividad
• Reducción déficit público
• Incidencia en las políticas de liberalización de
  mercados de trabajo

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Liberalización de los sectores

• Liberalización
• Complemento de las medidas de privatización
• Reducción de las intervenciones públicas
• Afecta a una parte importante del PIB
• Introducción de competencia implica ganancias en
  eficiencia
• Políticas de reestructuración
• Desintegración vertical
• Desconcentración horizontal
• Políticas de defensa de la competencia
• Libre elección del consumidor

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Actividades reguladas v. actividades liberalizadas

• Dos grandes bloques de actividades
• Actividades susceptibles de ser liberalizadas,
  ejercidas por cualquier sujeto en un régimen de
  libre competencia
• Actividades que cuando son ejercidas en régimen
  de monopolio se obtienen las mayores eficiencias
  (actividades de red y de coordinación del
  sistema). Han de permanecer bajo la regulación,
  con una retribución indexada a un sistema de
  incentivos.
• La regla básica es que un mismo sujeto no debe
  realizar simultáneamente actividades reguladas y
  actividades liberalizadas gt Separación de
  actividades
• Actividades liberalizadas
• Generación
• Comercialización
• Actividades reguladas
• Transporte
• Distribución
• Calendario de elegibilidad

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Actividades reguladas v. actividades liberalizadas

• Regímenes jurídicos diferenciados para
  actividades liberalizadas y actividades reguladas
• Principales diferencias
• Obligaciones de servicio público
• Libertad de instalación / libertad de
  contratación
• Retribución
• Separación de actividades
• Separación contable Directivas 1996 y 1998
• Separación jurídica LSE - LSH
• Separación de propiedad REE / ENAGAS.
• Las Directivas 2003 y las leyes de transposición
  (Ley 12/2007 y 17/2007) prevén la separación de
  los gestores de las redes de transporte en lo
  relativo a personalidad jurídica, organización y
  toma de decisiones.
• Tercer Paquete UE Separación de propiedad (TSO
  ISO) y separación funcional.

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• SUMINISTRO ENERGÉTICO SERVICIO PÚBLICO V.
  SERVICIO ESENCIAL

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Servicio público energético

• Desde inicios del siglo XX en España los
  suministros de energía eléctrica, hidrocarburos
  líquidos y de gas son declarados formalmente como
  SERVICIO PUBLICO
• RDL 22 Abril 1924 - Suministro eléctrico
• RDL 12 de Abril de 1924 - Suministro de
  combustibles gaseosos
• 1927 - Monopolio de Petróleos
• Intervención, en principio, basada en los títulos
  demaniales del Estado, como vías públicas o
  concesiones de aguas
• Declaración formal como servicio público del
  suministro eléctrico en 1924
• No realización de la actividad directamente por
  el Estado, sino por empresas privadas o públicas
  a través de autorizaciones administrativas
  pertinentes
• Por tanto, no titularidad pública de la
  actividad, sino poderes de reglamentación y
  supervisión de la actividad para la
  Administración
• Se ha venido en llamar servicios privados de
  interés público
• Los sucesivos Reglamentos de Verificaciones
  Eléctricas reiteran la declaración de servicio
  público

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Servicio público energético

• ELECTRICIDAD
• Ley 49/84, de 26 de Diciembre de Explotación
  Unificada del Sistema Eléctrico
• la explotación unificada del sistema eléctrico
  nacional a través de las redes de alta tensión es
  un servicio público de titularidad estatal
• tiene por objeto la optimización global del
  sistema
• está gestionado mediante una sociedad estatal
• Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación
  del Sistema Eléctrico Nacional
• Art. 2 Las actividades destinadas al
  suministro de energía eléctrica desarrolladas en
  el sistema integrado constituyen un servicio
  público, que se extiende a la garantía de
  suministro que dicho sistema presta a favor de
  los usuarios que en el territorio nacional
  utilicen energía del sistema independiente
• Se reconoce la libre iniciativa de las empresas
  para el ejercicio de las actividades
• La explotación unificada será realizada por el
  Estado mediante una empresa de mayoría pública
• Estos preceptos daban lugar a diversas
  interpretaciones

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Servicio público energético

• Ley 54/97, de 27 de noviembre, del sector
  eléctrico
• Abandona la noción de servicio público,
  sustituyéndola por la expresa garantía del
  suministro a todos los consumidores demandantes
  del servicio dentro del territorio nacional
• Se reconoce la libre iniciativa empresarial para
  el ejercicio de las actividades destinadas al
  suministro de energía eléctrica.
• Se garantiza el suministro a todos los
  consumidores demandantes del servicio dentro del
  territorio nacional y tendrán la consideración de
  servicio esencial
• La denominación de servicio esencial se incorpora
  a sugerencia del Consejo de Estado, en
  sustitución de servicio de interés económico
  general
• Justifica las potestades de intervención que el
  texto atribuye a las Administraciones Públicas
• Modificación introducida por la Ley 17/2007

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Servicio público energético

• GAS
• Ley 10/1987, de 15 de junio de disposiciones
  básicas para un desarrollo coordinado de
  actuaciones en materia de combustibles gaseosos
• Es servicio publico el suministro de combustibles
  gaseosos por canalización, así como la actividad
  de producción, conducción y suministro relativas
  a dichos suministros.
• ENAGÁS es la concesionaria de la red nacional de
  gaseoductos y como tal se le encomendaba la
  gestión del servicio de abastecimiento del
  mercado gasista nacional.
• Por tanto, celebraba contratos de
  aprovisionamiento, transportaba el GNL hasta las
  plantas de regasificación, recibía el gas en los
  gaseoductos internacionales, y lo transportaba
  hasta las redes de distribución

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Servicio público energético

• Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de
  hidrocarburos
• El suministro de gas natural deja de ser un
  servicio público y se proclama la libre
  iniciativa empresarial
• Se garantiza el suministro de gas por
  canalización a los consumidores demandantes
  dentro del territorio nacional
• Tendrá la consideración de actividades de interés
  económico general
• Consecuencias
• Libre iniciativa empresarial
• Liberalización intercambios internacionales de
  gas
• Transformación de concesiones en autorizaciones
  (regladas y sin reversión)
• Ley 12/2007

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Servicio público energético

• PETRÓLEO
• Monopolio de derecho desde 1927
• Gestión encomendada a CAMPSA (Compañía
  Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.)
• Ley 1947 de reorganización del monopolio
• Derechos exclusivos para la importación de
  productos petrolíferos para la distribución y
  para la comercialización
• Fijación administrativa de los precios de venta
  al público
• Ley 34/1992, de 22 de diciembre de Ordenación del
  sector petrolero
• Declara extinguido el monopolio, desaparición
  derechos exclusivos sobre producción,
  distribución y comercialización
• Desmembración de la actividad comercial de CAMPSA
• Las empresas accionistas pasan a desempeñar con
  medios propios como concesionarios, y aún bajo la
  rúbrica de servicio público
• Ley 34/1998, de 7 de Octubre del sector de
  hidrocarburos
• Despublificación total
• Aparición correlativa de obligaciones de servicio
  público

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• LA CNE COMO REGULADOR INDEPENDIENTE

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Órganos reguladores independientes

• Ente regulador del funcionamiento de los sistemas
  energéticos, cuyo objeto es velar por la
  competencia efectiva en los sistemas energéticos
  y por la objetividad y transparencia de su
  funcionamiento, en beneficio de todos los sujetos
  que operan en los mismos y de los consumidores.
• Sistemas energéticos
• Mercado eléctrico
• Mercado de los hidrocarburos líquidos y gaseosos
• CNE como ente regulador (1)
• Concepto de regulación nueva manera o forma de
  intervenir los poderes públicos en la economía
• Se pasa de Estado gestor a Estado regulador
• Función de regulación entendida como el conjunto
  de poderes de actuación con características
  propias ejercitadas por órganos especiales
  (MUÑOZ MACHADO)
• Un control prolongado y localizado, ejercitado
  por una agencia pública, sobre una actividad a la
  cual una comunidad atribuye relevancia social
  (SALANICK)

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Órganos reguladores independientes

• CNE como ente regulador (2)
• Actividad continua de seguimiento de una
  actividad (Monitorización)
• Control de poderes de diverso signo
• Normativo
• Supervisión
• Resolución de controversias
• Sancionador
• Ordenación funcionamiento mercado
• Ejecutivas
• Atribución en bloque de las funciones de
  regulación sobre actividades o sectores de
  interés general o que afecten a derechos
  fundamentales a
• Organismo únicos, independientes y
• Establecidos ad-hoc
• COMISIONES REGULADORAS

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Órganos reguladores independientes

• Origen de las comisiones reguladoras
• Derecho anglosajón, especialmente, en las
  independent regulatory commissions
  norteamericanas
• Tipo de administración neutral e independiente,
  que tiene fines objetivos, a conseguir al margen
  y por encima de la línea política imperante
• Comisiones reguladoras de las public utilities
  ordenación técnica de ciertas actividades
  industriales y servicios públicos
• Objetivos tradicionales
• Prevenir el poder de monopolio de las compañías,
  especialmente monopolios naturales
• Evitar abusos y discriminaciones entre los
  usuarios (por tanto, protección de usuarios y
  consumidores)
• Regulación de la competencia, en defensa del
  mercado

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Órganos reguladores independientes

• Características de las independent regulatory
  commissions
• Neutralidad en la aplicación de las normas
  referidas a sectores económicos concretos
• Autonomía
• Frente a decisiones y vaivenes políticos
  (estabilidad)
• Frente a sectores regulados (teoría captura del
  regulador)
• Requerimiento creciente de conocimientos técnicos
  cada vez más complejos
• Entidad pública con medios y capacidad
  suficientes
• Supresión de la confusión entre regulador y
  regulado
• Forma administrativa diversa

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Antecedentes CNE

• Una institución en tres etapas de la Comisión
  del Sistema Eléctrico Nacional a la Comisión
  Nacional de Energía
• La CSEN fue creada por la LOSEN (constituida en
  abril de 1995)
• La Disposición Transitoria Tercera de la LSE
  establece el cambio de denominación de la CSEN,
  que pasa a llamarse CNSE (principal razón es la
  configuración que del sistema eléctrico
  nacional hace la LSE)
• Las funciones atribuidas a la CNSE ratifican, en
  su mayor parte, las funciones de su antecesora
  Se amplían sus facultades en materia de solicitud
  de información y de resolución de conflictos
  (función de una extraordinaria importancia en un
  mercado liberalizado, como se ha puesto de
  manifiesto en el quehacer de la institución)
• En cuanto a la composición de su Consejo de
  Administración, se eleva a nueve el número de sus
  miembros, el Presidente y ocho Vocales, y se
  eleva asimismo la duración de su mandato a seis
  años. Se prevé, asimismo, que el Ministro de
  Industria y Energía y el Secretario de Estado de
  Energía y Recursos Minerales podrán asistir a las
  reuniones del Consejo de Administración, con voz
  pero sin voto, cuando lo juzguen preciso a la
  vista de los asuntos incluidos en el
  correspondiente orden del día, que deberá ser
  remitido a los mismos con la misma antelación que
  a los restantes miembros del Consejo.

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Antecedentes

• Se configura la CNSE como ente regulador con
  objeto de velar por la objetividad y
  transparencia, garantizando la independencia de
  sus miembros
• Organismo público
• Con personalidad jurídica
• Patrimonio propio
• Plena capacidad de obrar
• La CNE, nuevo órgano regulador
• Entrada en vigor de la LSH, cuya Disposición
  Adicional Undécima crea la CNE como el ente
  regulador de los sistemas energéticos.
• En 1998 nace la CNE como el regulador energético
  al que se le atribuye la misión de velar por la
  competencia efectiva y por la objetividad y
  transparencia del funcionamiento de los sistemas
  energéticos, en beneficio de todos los sujetos
  que operan en los mismos y de los consumidores.
• Campo de actuación se centra en lo que la LSH
  define como sistemas energéticos, estos es, el
  mercado eléctrico y los mercados de los
  hidrocarburos, tanto líquidos como gaseosos.

25
La CNE como regulador independiente


26
La CNE como regulador independiente

• Creación de un único regulador para los mercados
  energéticos, lo que suscitó, desde el inicio y al
  igual que en otros países europeos, importantes
  debates en la creación del organismo regulador.
• Finalmente, se optó por la creación de un
  organismo único para todos los mercados
  energéticos y tal
• Exposición de Motivos de la LSH señala que la
  creación del organismo único resulta necesaria
  dada la vinculación e interdependencia de los
  sectores energéticos, la similar problemática de
  algunos de ellos, especialmente, del gas natural
  y de la electricidad, y la progresiva
  interrelación empresarial en este ámbito
  económico. Son estos los factores que
  recomendaron atribuir a un único órgano la
  regulación y vigilancia del mercado energético,
  para garantizar su transparencia y coordinar
  adecuadamente los criterios de resolución de los
  asuntos que conozca.
• El tiempo ha acabado dando la razón a la
  conveniencia de la creación de un único
  regulador, siendo ésta la tendencia seguida en
  todos los países europeos, en donde resulta
  extraño encontrar órganos diferenciados para la
  regulación de los distintos sectores energéticos.

27
La CNE como regulador independiente

• El ejemplo del Reino Unido
• Convivencia de un regulador para el sector de
  gasista y un regulador para el sector eléctrico
  no prosperó
• El Gas Act de 1986 y el Electricity Act de 1989
  otorgaban autoridad legislativa al Secretario de
  Estado de Industria y Comercio para nombrar
  directores generales independientes para gas y
  electricidad respectivamente y,
  consiguientemente, se crearon la Office of Gas
  Supply y la Office of Electricity Regulation.
• Ambos organismos han acabado convergiendo en el
  Office of Gas and Electricity Markets, creado en
  1999, que se configura como el regulador
  británico para el gas y la electricidad.
• El resto de los países europeos han ido creando
  autoridades independientes siguiendo el camino
  trazado por las Directivas comunitarias. Así, se
  puede citar el ejemplo, entre otros, de Italia,
  Portugal, Suecia, Dinamarca y Francia.

28
La CNE como regulador independiente

• En general, es la línea seguida por casi todos
  los reguladores europeos que son parte del
  Consejo Europeo de Reguladores Energéticos
  (CEER), asociación que acoge los distintos
  reguladores energéticos nacionales con el doble
  objetivo de promover el desarrollo de un mercado
  interior de gas y electricidad eficiente y
  competitivo y de establecer una cooperación,
  intercambio de información y asistencia entre sus
  miembros.
• Posteriormente, mediante Decisión de la Comisión
  Europea 203/96/CE de 11 de noviembre de 2003, se
  creó el ERGEG como una institución que sirve como
  interlocutora con la Comisión Europea y que
  agrupaba a reguladores independientes
  energéticos nacionales.
• Asimismo, es la tendencia de los reguladores que
  conforman la Asociación Iberoamericana de
  Entidades Reguladores de Energía (ARIAE) que, si
  bien se constituyó en un principio como
  asociación de reguladores en el ámbito de la
  energía eléctrica, extendió su objeto al resto de
  los sectores de la energía, según el acuerdo
  adoptado en la junta ordinaria anual celebrada en
  el mes de Mayo de 2000 en Lisboa.

29
La CNE como regulador independiente

• En este sentido, las actuaciones de los
  reguladores energéticos, comunes a electricidad,
  gas e hidrocarburos líquidos, ha venido, además
  demostrando que existen unos instrumentos comunes
  de regulación de los sectores energéticos
• los conflictos de acceso a las redes
• las autorización de tomas de participaciones en
  otros sectores económicos (función decimocuarta)
• la determinación de los operadores principales y
  dominantes en cada mercado (Real Decreto-Ley
  6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de
  Intensificación de la Competencia en Mercados de
  Bienes y Servicios y Real Decreto Ley 5 /2005, de
  11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso
  a la productividad y para la mejora de la
  contratación pública)
• el análisis de las operaciones de concentración y
  prácticas restrictivas
• la instrucción de expedientes sancionadores
• la función inspectora.
• En todas estas actuaciones se utilizan y aplican
  criterios y herramientas regulatorias comunes, y
  que operan de forma similar, sea gas,
  electricidad o petróleo. Como consecuencia de
  ello, surgen del acervo regulatorio que aplica
  criterios comunes a los tres sectores en este
  ámbito de actuación del regulador.

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Parámetros de independencia

• Naturaleza jurídica de la CNE organismo público
  independiente con personalidad jurídica y
  patrimonio propio, así como plena capacidad de
  obrar.
• Análisis de los parámetros de independencia (1)
• Independencia personal
• Nombramiento vocales del Consejo de
  Administración de la CNE corresponde al Gobierno
  con la participación de las Cortes Generales. Se
  realiza mediante Real Decreto, a propuesta del
  Ministerio de Industria, Turismo y Comercio,
  previa comparecencia y debate de la Comisión
  competente del Congreso de los Diputados. Dicha
  comparecencia se realiza a los efectos de
  constatar la competencia técnica y profesional y
  su que se exige a los candidatos.
• El nombramiento debe recaer en personas de
  reconocida competencia técnica y profesional. La
  garantía de independencia aparece de la duración
  del mandato de los miembros del Consejo de
  Administración, que es por un periodo de seis
  años (prorrogable una sola vez por un periodo
  similar) como en otros reguladores, periodo
  superior a la legislatura, lo que resulta
  claramente beneficioso para la profesionalización
  e independencia de éstos. Además, los miembros
  sólo pueden ser cesados por causas tasadas.
• Los miembros están sujetos al régimen de
  incompatibilidades de altos cargos. Igualmente,
  se produce la incompatibilidad al cese del cargo
  y durante los dos años posteriores, para ejercer
  actividad profesional alguna relacionada con los
  sectores energéticos.
• Fuente de financiación, que ha permitido a la
  CNE dotarse de independencia económica y
  financiera, pues tiene garantizados los recursos
  necesarios para el cumplimiento de las funciones
  que tiene encomendadas, sin depender de las
  aportaciones de los Presupuestos Generales del
  Estado

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Parámetros de independencia

• Análisis de los parámetros de independencia (2)
• Capacidad Auto-organizativa
• Disposición Adicional Undécima, apartado
  decimosexto de la LSH dota a la CNE de autonomía
  y capacidad para establecer su organización y
  funcionamiento interno, así como para seleccionar
  y contratar su personal
• Carácter de sus funciones
• Carácter normativo v. carácter consultivo
• CNE goza de importantes funciones con una notable
  incidencia en los mercados energéticos. Muchas
  tienen carácter consultivo, a diferencia de otros
  reguladores europeos en que son resolutorias
  (como la fijación de las tarifas), y otras
  funciones son ejecutivas (como la función
  decimocuarta, que ha ido adquiriendo una gran
  relevancia).
• Las decisiones de la CNE son recurribles ante el
  Ministro de Industria, Turismo y Comercio a
  excepción de las resoluciones en los conflictos
  de gestión económica y técnica del sistema y de
  transporte eléctrico y las Circulares de
  solicitud de información.

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Principales funciones de la CNE

• Función genérica, acompañada de un listado
  concreto de actuaciones
• Función genérica de velar por la competencia
  efectiva en los sistemas energéticos, y por la
  objetividad y transparencia de su funcionamiento
  en beneficio de todos los sujetos que operan en
  dichos sistemas y de los consumidores
• Funciones concretas
• Funciones consultivas
• Propuesta o informe
• Normativa
• Resolución de conflictos y arbitrales
• Inspección
• Incoación e instrucción de expedientes
  sancionadores
• Aplicación del derecho de la competencia
• Ejecutivas o de gestión

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Nuevas competencias por la Ley 17/2007

• Atribución de nuevas funciones a la Comisión
  Nacional de Energía
• Supervisión de
• Nivel de transparencia y competencia
• Asignación de capacidad de interconexión
• Mecanismos para solventar congestión de capacidad
  en las redes
• Tiempo utilizado por el transportista y empresas
  de distribución para efectuar conexiones y
  reparaciones
• Separación efectiva de cuentas de generación,
  transporte, distribución y suministro
• Condiciones y tarifas de conexión de nuevos
  productores
• Actividad de la Oficina de Cambios de
  Suministrador
• Etiquetado de electricidad y garantía de origen
• A tal efecto podrá dictar Circulares, para
  recabar información
• La CNE remitirá un informe anual al MITyC
  analizando el grado de desarrollo de la
  competencia en el mercado eléctrico, incluyendo,
  en su caso, propuestas de reforma regulatoria

34
Nuevas competencias por la Ley 12/2007

• Atribución de nuevas funciones a la Comisión
  Nacional de Energía
• Nuevas funciones de supervisión relativas a
• La gestión y asignación de capacidad de
  interconexión
• Mecanismos destinados a solventar la congestión
  de la capacidad en las redes
• Tiempo utilizado por los TD en efectuar
  conexiones y reparaciones
• La adecuada publicación de la información
  necesaria por parte de los TD sobre las
  interconexiones, la utilización de la red y la
  asignación de capacidades a las partes
  interesadas
• Separación efectiva de cuentas con objeto de
  evitar subvenciones cruzadas entre actividades
• Condiciones de acceso al almacenamiento
• La medida en que las empresas TD están
  cumpliendo sus funciones
• Nivel de transparencia y competencia
• El cumplimiento de la normativa y procedimientos
  que se establezcan relacionados con los cambios
  de suministrador, así como la actividad de la
  Oficina de Cambios de Suministrador

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Consideraciones finales

• La CNE se crea como

• Órgano regulador independiente
• Integrador en el ámbito de sus actuaciones
  a los
• sectores de la electricidad, del gas y de los
  productos
• derivados del petróleo
• Vigilante del mercado energético integrado,
  velando
• por la competencia, objetividad y transparencia
  de
• funcionamiento

36
FIN DE LA PRESENTACIÓN