Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo

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Los proyectos de APP en México y el Programa
para el Impulso de Asociaciones Público-Privadas
en Estados Mexicanos del Banco Interamericano de
Desarrollo
Eduardo Morín Maya
Fondo Multilateral de Inversiones del Banco
Interamericano de Desarrollo Representación
México Salvador de Bahía, Brasil. Junio de 2009
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Agenda

• Antecedentes
• Primera experiencia El programa de concesiones
  carreteras de los 90s
• El Programa Nacional de Infraestructura
• Los proyectos de APP en México
• El Programa para el Impulso de Asociaciones
  Público-Privadas en México
• Situación actual en los estados mexicanos
• El caso del Hospital Regional de Alta
  Especialidad del Bajío
• Conclusiones

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Antecedentes
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Programa de concesiones carreteras de los 90

• 52 concesiones para construcción, operación,
  explotación y conservación 5,000 kms
  adicionales de vías nuevas o modernizadas en 6
  años de un total de 224.2 mil kms de la red
  vigente en 1985.
• Inversión US13,000 millones financiada
• Sector bancario local (50)
• Capital de concesionarios (30) - fondeado a
  través de créditos comerciales caros con tasas de
  interés variables, de plazo limitado, y/o
  participación por obras
• Mezcla de contribuciones de capital/garantías del
  sector público (20)

Fuente SCT
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Rescate

• Reintegración al gobierno El gobierno federal
  rescató en 1997, 23 de las 52 concesiones.
• FARAC- Fideicomiso de Apoyo al Rescate de
  Autopistas Concesionadas, nueva entidad
  gubernamental, se hizo cargo de los créditos
  bancarios vigentes por cerca de US5,000
  millones, a través del Banco Nacional de Obras y
  Servicios Públicos (BANOBRAS) Otras estimaciones
  US7 y US12 mil millones (1 a 1.7 del PIB de
  México).
• No hubo compensaciones para los accionistas y
  algunas estimaciones sugieren que perdieron
  aproximadamente US3,000 millones.
• Una vez bajo el control del gobierno, las cuotas
  de peaje de dichas autopistas disminuyeron
  significativamente (por ejemplo, en 40 para
  camiones) a fin de incentivar el uso de los
  activos y la generación de ingresos.
• Se extendieron los plazos de las 32 concesiones
  restantes que permanecieron bajo el control del
  sector privado (en promedio por 20 años más).

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Crisis de 1994

• Crisis del peso mexicano gobierno devaluó la
  moneda en diciembre de 1994 y al cierre del mismo
  mes el peso había perdido 66 de su valor
• PIB cayó 6.2
• Tasa de inflación anualizada 52 a diciembre de
  2005
• Tasas de interés de corto plazo alcanzaron un
  nivel de 71.5 en abril de 1995
• Severa recesión intensificada por eventos
  políticos y la devaluación de la moneda nacional
• Aumento de pasivos por financiamiento con deuda
  en dólares
• Expuso la falta de liquidez derivada de las
  estructuras de los proyectos con deuda en pesos
  mexicanos.

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Colapso del programa de concesiones
Combinación de numerosos factores activados y
exacerbados por la crisis financiera de 1994

• Insuficiente plazo para recuperar costos
• Plazo máximo legal de concesión 15 años
• Criterio de adjudicación menor periodo de
  concesión (prom. 10 años)
• Preocupación del gobierno por "recuperar" el
  activo mejorado en el menor tiempo posible
• Cuotas de peaje altas
• Impacto significativo de competencia de
  carreteras libres.

• Proceso de adjudicación insuficientemnte claro y
  transparente
• Reglas para la calificación previa laxas
• Competencia limitada al sector nacional de la
  construcción
• Proceso rodeado de denuncias de corrupción e
  irregularidades.

Fuente Standard and Poors 2006. Revisión
crediticia del sector de carreteras de cuota en
México
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Colapso del programa de concesiones

• Mecanismo inflexible de ajuste tarifario
• Incremento semestral vinculado al índice de
  inflación (IPC)
• Aunado al corto plazos de las concesiones,
  explica el establecimiento inicial de cuotas de
  peaje elevadas.

• Pronósticos de tráfico e ingresos poco acertados
• Modelos de tráfico relativamente poco
  sofisticados que incorporaron suposiciones macro
  y microeconómicas irreales
• Uso de las autopistas en promedio inferior a las
  expectativas en alrededor de 30
• Costos mayores a lo previsto de operaciones de
  rutina y mantenimiento y de mantenimiento mayor
  periódico.

9
Colapso del programa de concesiones

• Sobrecostos y demoras de construcción
  preparación inadecuada del diseño, información
  incompleta de la propuesta, omisión en la
  ingeniería independiente limitada, etc. Los
  costos se excedieron en 30 (hasta 200 en
  Cuernavaca-Acapulco, con un retraso de 30 meses).
• Concesiones otorgadas antes de obtener todos los
  permisos, aprobaciones y de asegurar el derecho
  de vía mayor demora y presiones de la comunidad
  para la realineación de rutas, presionando aún
  más los costos.
• Suposición de garantías gubernamentales
  implícitas dada la participación del gobierno.
• Suposiciones financieras débiles y deuda en
  dólares.

• Otros factores
• Muy estrechos plazos para presentación de
  propuestas restringida oportunidad tiempo para
  investigar y preparar propuestas
• Limitada información financiera u operativa
  detallada en posturas restringida capacidad para
  someter el modelo financiero a pruebas de estrés
  o de sensibilidad
• Limitada experiencia de los concesionarios
  compañías constructoras locales sin conocimientos
  sobre planeación, operación, mantenimiento y
  administración y manejo financiero de carreteras
  de cuota
• Menor énfasis en largo plazo y viabilidad
  financiera de las concesiones Enfoque en
  construcción de obra.

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Nuevos esquemas de Asociaciones Público-Privadas
11
Inversión pública bajo esquemas de APP
INVERSIÓN / MÉXICO
12
PIDIREGAS
PIDIREGAS Proyectos de infraestructura
productiva de largo plazo surgidos en 1995
El privado financia y construye infraestructura y
la transfiere al gobierno
Inversión directa
El gobierno opera y paga al privado con los
ingresos generados con la nueva infraestructura
PIDIREGAS
El privado financia, construye y opera la
infraestructura
Inversión condicionada
El gobierno se compromete a comprarle al privado
la producción generada por la infraestructura
durante el tiempo del contrato
13
PIDIREGAS
260 Contratos
29 Inversión condicionada
1 Inversión condicionada
193 Inversión directa
37 Inversión directa
79 de la inversión total en PIDIREGAS
21 de la inversión total en PIDIREGAS
Datos hasta 2006 del Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas.
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Nuevo Esquema de Concesiones
El nuevo esquema recoge la experiencia mexicana
e internacional de los últimos quince años. Ha
sido diseñado por la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes (SCT) para el desarrollo de
infraestructura carretera con participación del
sector privado mediante la mezcla de capital de
riesgo privado, créditos bancarios y recursos
federales y estatales en proporciones
determinadas con base en las características
propias de cada proyecto. La mezcla permitirá
obtener una tasa de rentabilidad razonable para
el capital privado y un uso más eficiente de los
recursos públicos.
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Nuevo Esquema de Concesiones

• Las concesiones son otorgadas mediante
  licitación pública
• Los proyectos ejecutivos y los estudios de
  impacto ambiental son entregados por la SCT a
  todos los licitantes
• El gobierno establece las tarifas medias máximas
  a cobrar en la vía y establece las reglas para su
  actualización.
• El plazo de concesión es fijo, con un máximo de
  30 años.
• El gobierno realiza una aportación inicial de
  recursos públicos.
• El gobierno se compromete a efectuar una
  aportación subordinada, en caso necesario, para
  asegurar el pago de los créditos usados para la
  construcción de las obras.
• Se adjudican al participante cuya propuesta
  técnica y financiera cumple con los requisitos
  establecidos en las bases del concurso y solicita
  el menor monto total de recursos públicos
• Los derechos de vía liberados son entregados por
  el gobierno al ganador.

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Proyectos para la Prestación de Servicios
En México, a partir del 2002 se inició el proceso
de diseño de la estrategia para desarrollo del
esquema denominado Proyectos para Prestación de
Servicios (PPS) En este esquema de APP, el
sector privado brinda servicios de apoyo al
gobierno para que éste, a su vez, preste un
servicio público. En este arreglo contractual,
los recursos, riesgos y recompensas para el
sector público y privado se combinan para generar
una mayor eficiencia, mejor acceso al capital y
garantizar el cumplimiento de un rango de
regulaciones gubernamentales, en relación al
medio ambiente y al lugar de trabajo. El interés
público se atiende a través de cláusulas en los
contratos que establecen una supervisión
constante y revisión de la operación del servicio
o desarrollo o instalación.
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Proyectos para la Prestación de Servicios

• Objetivos
• Lograr la asignación de riesgos más adecuada en
  el contrato bajo el principio de asignar el
  riesgo a la parte más apta para administrarlo
• Cuantificar los riesgos en el Proyecto de
  Referencia y en el PPS para determinar si es
  factible obtener Valor por el uso de los
  recursos públicos

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Programa Nacional de Infraestructura

• El Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012
  establece los objetivos, estrategias, metas y
  acciones para aumentar la cobertura, calidad y
  competitividad de la infraestructura del país.
• Este Programa se deriva del Plan Nacional de
  Desarrollo y es un elemento fundamental para
  elevar el crecimiento, generar más y mejores
  empleos y alcanzar el desarrollo humano
  sustentable.

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Programa Nacional de Infraestructura

• Elevar la cobertura, calidad y competitividad de
  la infraestructura.
• Convertir a México en una de las principales
  plataformas logísticas del mundo.
• Promover un desarrollo regional equilibrado.
• Impulsar el desarrollo sustentable.
• Desarrollar la infraestructura necesaria para el
  impulso de la actividad turística.
• Establecer una visión de largo plazo, que defina
  de manera integral las prioridades y los
  proyectos estratégicos
• Dar un seguimiento eficaz al más alto nivel al
  desarrollo de los proyectos estratégicos.
• Eliminar la regulación innecesaria y los
  inhibidores a la inversión.

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Programa Nacional de Infraestructura

• Mejorar la planeación, preparación,
  administración y ejecución de los proyectos.
• Incrementar de manera sustancial los recursos
  públicos y privados para el desarrollo de
  infraestructura.
• Promover la autorización de erogaciones
  plurianuales para proyectos de inversión en
  infraestructura.
• Impulsar los proyectos de mayor rentabilidad
  social.
• Dar suficiente certeza jurídica y promover
  activamente los esquemas de participación pública
  y privada en el desarrollo de infraestructura.
• Promover una mejor coordinación entre los
  gobiernos federal, estatal y municipal, y con el
  sector privado, para el desarrollo de la
  infraestructura.

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Proyectos de APP en México
22
Proyectos Federales de Concesión en Carreteras y
Puentes Internacionales
Puente internacional San Luis Río Colorado (80
mdp)
Aut. Monterrey-Saltillo y Lib. (2,771 mdp)
Libramiento Norte de la Cd. De México (5,881 mdp)
Puente internacional Río Bravo-Donna (200 mdp)
Libramiento de Mexicali (793 mdp)
Puente internacional Reynosa-McAllen Anzaldúas
(650 mdp)
Aut. Amozox-Perote (1,857 mdp)
Aut. Tepic-Villa Unión (3,042 mdp)
Aut.Perote-Xalapa y Lib. (2,676 mdp)
Libramiento de Irapuato
Aut. Morelia-Salamanca (1,752 mdp)
Libramiento de Matehuala (428 mdp)
Total 23,078 mdp
Libramiento de Tecpan (176 mdp)
Aut. Arriaga-Ocozocoautla (2,153 mdp)
Fuente SCT
23
Proyectos Federales de Concesión en el Sector del
Agua
Ptar. Chihuahua Sur
Ptar. Tenorio-SLP
Ptar. Xalapa
S.A. Isla Mujeres
S.A. Cancún
Desaladora de Los Cabos
S.A. Navojoa
S.A. Aguascalientes
Ptar. Morelia
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Proyectos Federales de Aprovechamiento de Activos
Paquete 1
Aut. Guadalajara-Zapotlanejo (26 km)
Aut. Zapotlanejo- Lagos de Moreno (118 km)
Aut. León-Aguascalientes (103 km)
Aut. Maravatío-Zapotlanejo (309 km)
Paquete 2
Aut. Culiacán-Mazatlán (181.5 km)
Aut. Guadalajara-Tepic (168.6 km)
Fuente SCT
25
Proyectos Federales de Prestación de Servicios
(PPS) en el Sector Carretero
Carr. Nuevo Necaxa-Tihuatlán (14,042 mdp)
Carr. Mitla-Ent. Tehuantepec (5,286 mdp) (próximo
fallo)
Tapachula-Talismán-Cd. Hidalgo (2,391 mdp)
Carr. Irapuato-La Piedad (1,771 mdp)
Carr. Nueva Italia-Apatzingán (2,027 mdp)
Carr. Querétaro-Irapuato (2,786 mdp)
Carr. Río Verde-Cd. Valles (5,272 mdp)
26
Proyectos Federales de Prestación de Servicios
(PPS) del Plan Nacional de Infraestructura en
Salud en México
Chihuahua, Chih.
Torreón, Coah.
Culiacán, Sin.
Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío,
León, Gto.
Hospital Regional de Alta Especialidad de Cd.
Victoria, Tamps.
Querétaro, Qro.
Ixtapaluca, Edo. Mex.
Acapulco, Gro.
27
El Programa para el Impulso de Asociaciones
Público-Privadas en Estados Mexicanos
28
Conceptualización del esquema APP

• Para el BID las Asociaciones Público-Privadas
  (APP) son esquemas de participación conjunta
  entre los sectores público y privado para el
  desarrollo y provisión de infraestructura y
  servicios públicos.
• Las APPs implican
• Relaciones jurídico-financieras de largo plazo
• Evaluación de Valor por Dinero (PSC)
• Distribución de responsabilidades y riesgos
• La atención en la calidad y la eficiencia
• Uso de Especificaciones de Desempeño
• Pago sujeto a desempeño

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Objetivos de la eficiente asignación de riesgos

• Que el gobierno se concentre en sus actividades
  sustantivas.
• Que los riesgos se asignen a la entidad que esté
  mejor preparada para controlarlos o
  administrarlos.
• Que el proyecto opere con la mayor eficiencia y
  se mantenga en óptimas condiciones durante la
  vigencia del contrato.
• Que el gobierno solo desembolsa recursos hasta
  que el proyecto está listo para operar.
• Que el proyecto opere de acuerdo a un plan de
  tiempo, calidad y costo definidos.

30
Normatividad Estatal en Materia de Proyectos de
APP
Ley de Alianzas Público Privadas de Servicios del
Estado de Sonora / 2008
Ley de Proyectos para Prestación de Servicios del
Estado de Coahuila / 2007
Ley de Asociaciones Público-Privadas en Proyectos
para la Prestación de Servicios del Estado de
Tamaulipas / 2007
Reglas para Realizar los Proyectos y Contratos de
Prestación de Servicios a Largo Plazo para la
Administración Pública del Distrito Federal / 2008
Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios
para el Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave/ 2007
Ley de Proyectos de Inversión y Prestación de
Servicios para el Estado de Durango/ 2006
Ley de Proyectos para Prestación de Servicios del
Estado de Tabasco y sus Municipios / 2007
Ley de Asociaciones Público-Privadas para el
Estado de Nayarit / 2006
Ley de Proyectos de Inversión y de Prestación de
Servicios del estado de Jalisco y sus Municipios
/ 2008
Ley de Proyectos de Prestación de Servicios del
Estado de Chiapas / 2007
Ley de Contratos de Colaboración Público Privada
para el Estado de Morelos / 2007
Adecuación a los códigos Financiero y
Administrativo / 2006
Ley de Proyectos para Prestación de Servicios
para el Estado de Michoacán de Ocampo y sus
Municipios / 2007
Adecuación de las leyes de Adquisiciones,
Presupuesto y Deuda Pública / 2005
31
Proyectos Estatales de APP
Túnel sumergido de Coatzacoalcos, Ver.
Ciudad Administrativa de Tlalixtac, Oax.
32
Esquemas de APPs
33
Esquemas de APPs vs OPT
34
Atingencia del BID
Sector
Público
Privado
Federación Estados Municipios
MiPyMes Infraestructura
Estudios técnicos y de factibilidad
Política pública (Marcos legales e instit.)
Préstamos
Financiamiento/Bursatilización
Asistencia técnica
Garantías
Capital
Estadíos de proyecto
Instrumento
35
Atingencia del BID
Sector
Estados
Política pública (Marcos legales e instit.)
Asistencia técnica
Estadíos de proyecto
Instrumento
36
Descripción del programa
Diagnóstico
Difusión
37
Descripción del programa
Estado 1 A
Estado 2 A
Estados beneficiarios
PIAPPEM
FIDESUR B
Estado 1 C
Estado 2 C

• Alcances esperados
• Diagnósticos
• Marco legal iniciativas de modificación para los
  Congresos.
• Marco institucional propuestas de esquemas de
  operación de Unidades estatales especializadas
  (UP3/Estatal) y capacitación a personal de áreas,
  jurídicas, financieras y técnicas.
• Proyectos y esquemas de financiamiento
  Identificación de carteras de proyectos y
  asistencia durante la estructuración de un
  proyecto piloto.

Monto concurrente PIAPPEM/Estados 50 y 50
hasta US 500,000 por parte del BID
Tiempo 3 años de ejecución
38
Esquema de operación de la UP3/Estatal
Dependencia Estatal
PIAPPEM
INFRAFUND
UP3/Estatal
UP3/PIAPPEM
FORTEM
Dependencia Líder de proyecto
Finanzas

• Institucionalización
• Capacitación
• Asistencia técnica
• Identificación
• Cartera de proyectos

Planeación
Gobierno/Asuntos Jurídicos
Obras públicas
39
HRAE del Bajío y Mérida
40
Hospital Regional de Alta Especialidad de Mérida
41
Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío
Contrato de Prestación de servicios de LP
42
Involucrados
Proveedores de servicios
Constructores
Contrato de Prestación de servicios de LP
Otros proveedores
Asesores técnicos, financieros y jurídicos
Proveedores de capital
43
HRAE Bajío PPS / HRAE Mérida OPT
Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío Indicador Hospital Regional de Alta Especialidad de Mérida
Proyecto para la Prestación de Servicios (PPS) Esquema de ejecución Obra Pública Tradicional (OPT)
7.9 Has. Extensión territorial 10 Has
24,000 m2 Superficie construida 32,000 a 47,000 m2
27 Número de especialidades 21
184 Camas censables 250
5 millones de personas Potencial de población a atender 2 millones de personas
623 mdp Inversión en obra física y equipamiento 854 mdp (más solicitud de ampliación por 500 mdp)
6 de diciembre de 2005 Inicio de obra civil 24 de septiembre de 2004
30 de noviembre de 2006 (entrega) Fecha esperada de conclusión de obra civil 1er trimestre de 2006
Marzo de 2007 Entrega del hospital equipado Julio de 2008
26 de abril de 2007 Puesta en operación del hospital Julio de 2008
44
Esquema Tradicional
14 contratos de obra civil 17 contratos de
servicios de 1 a 3 años (Outsourcing) En 25 años
102 14 Contratos al menos 116 contratos en 25
años
45
Conclusiones

• Con políticas públicas vinculadas es más
  factible alcanzar el éxito esperado
• Los Proyectos de Prestación de Servicios ha
  cambiado el paradigma del desarrollo de
  infraestructura de salud en el país
• El HRAE del Bajío es un ejemplo demostrativo de
  la operatividad de los esquemas PPS en México
• Los esquemas de APP son alternativas factibles
  para los estados en el desarrollo de
  infraestructura pública
• Los compromisos no cumplidos por parte del
  estado o del inversionsta proveedor afectan
  finalmente las acciones de la contraparte y, por
  lo tanto, la operación del proyecto.

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APP a nivel Estatal

• APP ya afianzado a nivel Federal
• A nivel Estatal se requiere
• Mejorar capacidad institucional y técnica.
• Marco legal sólido es necesario para fortalecer
  su capacidad de atracción de inversión privada
  por encima de sus correspondientes calificaciones
  crediticias y permitir la realización de
  políticas APP a un costo atractivo.
• Mejorar capacidad institucional y técnica.
• Mejorar los procesos de identificación,
  preparación, evaluación, selección, gestión y
  administración de proyectos.
• Garantizar que el pago del servicio en efecto se
  realice, siempre y cuando que el privado cumpla
  con lo establecido en el contrato de prestación
  de servicios respectivo.

47
"Programa para el Impulso de Asociaciones
Público-Privadas en Estados Mexicanos Retos para
los Estados Mexicanos
www.piappem.org Banco Interamericano de
Desarrollo Representación México Eduardo Morín
Maya