Mondialisation, int

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Mondialisation, intégration et règlement des
différends commerciauxCEIM-UQAM

• ACCORDS COMMERCIAUX ET REGLES DORIGINE  COMMENT
  SORTIR DU BOL DE SPAGHETTIS ?
• Par
• Joseph NGAMBI
• Conférence n1, 11 novembre 2011

2
Introduction

• 1. La présente étude est une contribution au
  débat sur la cohérence entre le multilatéralisme
  et le régionalisme.
• Face à la montée en puissance du régionalisme
  (au 15 mai 2011, 489 ACR avaient été notifiés au
  GATT/l'OMC. 358 lont été au titre de l'article
  XXIV du GATT de 1947 ou du GATT de 1994, 36 au
  titre de la Clause d'habilitation et 95 au titre
  de l'article V de l'AGCS. À la même date, 297
  accords étaient entrés en vigueur) et
  parallèlement aux déboires du multilatéralisme,
  avec des négociations qui piétinent, on sest
  demandé si les accords commerciaux régionaux ne
  constituaient pas finalement un obstacle pour le
  système multilatéral.
• 2. Les règles dorigine offrent un terrain
  dappréciation de cette cohérence. Il sagit de
  critères permettant de déterminer le pays
  d'origine d'un produit. Elles sont généralement
  insérées dans des accords préférentiels et
  transposées au niveau national par des lois et
  réglementations d'application générale, et
  permettent aux agents des douanes de décider des
  marchandises admissibles aux préférences
  négociées, évitant ainsi lextension de ces
  préférences à des produits originaires de pays
  tiers. Accords commerciaux préférentiels (ACPr)
  et règles dorigine ont ainsi une relation
   contenant  / contenu .
•  

3

• 3. Aujourdhui toutefois, le contenu déborde le
  contenant. Autant dire que rien ne va plus dans
  locéan paisible des ACPr du fait de la
  multiplicité des règles dorigine quils
  contiennent et qui se chevauchent. Cest leffet
   bol de spaghettis .
• Ce phénomène est dautant plus préoccupant que
  lOMC sest montrée incapable de véritablement
  contrôler la constitution et le fonctionnement
  des regroupements régionaux. Poussé à lextrême,
  le  bol de spaghettis  pourrait complètement
  émasculer les systèmes préférentiels entre
  autres, au point de faire perdre toute utilité
  aux avantages consentis, ce qui signifierait la
   mort  des préférences tarifaires.
• 4. Cela nous met au cœur de la problématique de
  la cohérence systémique, lenjeu étant de savoir
  comment instiller une dose suffisante de
  cohérence aux règles dorigine  préférentielles 
  , tout en sassurant que les préférences
  négociées profiteront bien à leurs
  destinataires?

4
(suite)

• 5. La position soutenue ici est que
• - Sortir du  bol de spaghettis  passe
  nécessairement par une meilleure articulation
  normative et procédurale entre le droit de lOMC
  et celui des ACPr (II), au terme de quoi lOMC
  deviendra régulatrice et garante de lensemble
  des accords commerciaux.
• - En dautres mots, il faudrait harmoniser les
  règles dorigine  préférentielles  au niveau
  multilatéral et régional, et coordonner les
  procédures de règlement des différends de lOMC
  et des ACPr pour rendre effectives les
  préférences négociées.
• 6. Une telle proposition nest cependant
  compréhensible que si lon saisit la réalité du
  même  bol de spaghettis  (I) dans le contexte
  particulier des règles dorigine.

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Plan

• I- La réalité du  bol de spaghettis  dans le
  contexte des règles dorigine préférentielles .
  
• II- Larticulation normative et procédurale entre
  lOMC et les ACPr.

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I- LA REALITE DU  BOL DE SPAGHETTIS  DANS LE
CONTEXTE DES REGLES DORIGINE  PREFERENTIELLES .

• - Un phénomène dual
• -  Les effets induits 

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A) Un phénomène dual. 

• 1- La multitude et la complexité des règles
  dorigine liant les membres dACPr.
• (deux cas de figure) 
• ? La règle applicable à un produit est souvent
  formulée de manière différente dans plusieurs
  accords.
• ?Les matières admises comme originaires
  dans un accord ne le sont pas nécessairement
  dans un autre.

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2- La diversité dans la pratique des Etats quant
aux critères de détermination de lorigine des
produits.

• ? Justification  lautonomie des Etats dans la
  détermination des règles dorigine et
  lappartenance à plusieurs ACPr.
• ) Lautonomie des Etats dans la détermination
  des règles dorigine 
• ? Possibilité dopter pour telle ou telle
  règle dorigine en fonction des objectifs
  réglementaires 
• ? Existence dune marge dautonomie, même dans
  les ACR où les règles dorigine connaissent une
  forme dharmonisation (ALENA, modèle asiatique,
  APE de lUnion européenne).
•  
• ) Lappartenance à plusieurs ACPr
•  
• ? Critères retenus dans la détermination de
  lorigine des produits
• ) La transformation substantielle (universellem
  ent acceptée, Japon, )
• ) Changement de classification tarifaire
  (certains gouvernements, Japon,)
• ) L'opération de fabrication ou d'ouvraison
  (Japon, UE, Suisse, etc.).
• ) Pourcentage ad valorem (USA, Australie,
  Canada, etc.).

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B) Les effets induits 

• 1- Des contraintes administratives et de gestion
  
• ? Contraintes administratives illustration
  avec la preuve de lorigine des produits.
• ) Importance de la preuve de lorigine  élément
  essentiel qui détermine ladmissibilité au
  traitement préférentiel.
• ) Difficulté de la preuve  la satisfaction de
  la charge de la preuve de lorigine dun produit
  peut savérer particulièrement contraignante, car
  existence de plusieurs sources de difficultés 

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? Contraintes administratives (suite)

• ? 1ère source de difficultés variabilité des
  critères dobtention du certificat dorigine dun
  partenaire à lautre.
• La preuve de lorigine requiert la production
  dun certificat dorigine selon des critères
  définis par le pays dimportation, au moment de
  la présentation de la demande  or ces critères
  varient souvent dun partenaire de lACPr à
  lautre, comme en atteste lALENA .
• ? 2ème source de difficultés complexité des
  procédures instituées par chaque partenaire de
  lACPr en vue de lobtention du certificat
  dorigine.
• Lobtention de la certification requise est
  subordonnée à la fourniture de pièces
  justificatives détaillées  cela nest pas
  toujours aisé, du fait de la complexité des
  procédures instituées par chaque partenaire de
  lACPr.
• ? 3ème source de difficultés la variabilité de
  la notion de  produit originaire  dun ACPr à
  lautre.
• Les matières admises comme originaires dans
  un accord ne le sont pas nécessairement dans un
  autre. Par exemple, le concept de
  transformation substantielle a un contenu
  variable en fonction des accords. Le degré de
  transformation requis varie ainsi selon
  linterlocuteur.

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? Contraintes de gestion la problématique des
coûts.

• 1) Position du problème 
• La multiplication des règles dorigine rend leur
  gestion extrêmement difficile, eu égard à
  laccroissement des coûts liés au respect des
  procédures administratives y compris la preuve de
  lorigine des produits, ainsi quaux frais
  exposés pour adapter les réseaux et les méthodes
  de production.
•  
• 2) Illustration 
• - La conformité aux règles dorigine et aux
  procédures administratives variables une
  entreprise souhaitant exporter un produit donné
  dans des conditions préférentielles devra se
  conformer aux règles dorigine ainsi quaux
  procédures administratives en vigueur,
  différentes selon pays dexportation choisi, ce
  qui aboutit à alourdir le coût des transactions.
•  

12
(suite)

• - Compréhension des règles et adaptation des
  réseaux  les règles dorigine applicables à un
  produit particulier étant différentes selon les
  accords signés par un pays, les entreprises
  devront être capables de comprendre ces règles,
  puis adapter leurs réseaux de production pour se
  conformer à chacune delles, ce qui a également
  un coût.
•  
• - Modification des méthodes de production  la
  multitude de règles dorigine auxquelles elles
  sont confrontées amène les entreprises à modifier
  leurs méthodes de production par rapport à ce qui
  était peut-être le choix du moindre coût. Elles
  sont ainsi amenées à acheter plus dintrants aux
  partenaires de lACPr.

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2- Des risques systémiques importants.

• ?La non-utilisation des préférences du fait de
  labsence de marge de préférence et de la
  multitude et la complexité des règles dorigine.
• ) Concernant labsence de marges de
  préférence
• ? Illustration du lien entre règles dorigine
  et marge de préférence  la marge de préférence a
   une incidence positive et significative ()
  sur lutilisation des préférences, et () les
  valeurs des importations  (Keck et Lendle,
  2011)
• ) Concernant la multitude et la complexité des
  règles dorigine.
• Statistiques 1  ACPr de la Thaïlande, sur
  un échantillon de 221 entreprises, environ 15
  pour cent estiment que les règles dorigine
  incluses font obstacle à lutilisation des
  préférences accordées  22 pour cent estiment
  que les règles dorigine pourraient constituer
  un obstacle dans lavenir.
•  
• Statistiques 2  Amérique latine, une
  enquête réalisée auprès de 345 entreprises  pour
  36 pour cent de celles-ci, il nest pas aisé de
  se conformer aux règles dorigine (Wignaraja et
  al. ,2010b)

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(suite)

• ? Lentrave à la libéralisation commerciale
• ) Position du problème le paradoxe des règles
  dorigine préférentielles.
• ?Les règles dorigine préférentielles
  permettent déviter un détournement déchanges.
  En cela, elles contribuent à la libéralisation
  commerciale préférentielle.
•  
• ?Dans certaines circonstances néanmoins,
  lorsquelles sont restrictives, complexes et
  excessivement contraignantes, elles peuvent
  accroître le coût de transactions des entreprises
  et anéantir les bénéfices escomptés de
  lutilisation des préférences, entravant ainsi
  la libéralisation commerciale.

15
(suite)

• ) Détournement des échanges au profit/au
  détriment des tiers.
• ? Au profit des tiers  le coût élevé des
  transactions est de nature à refroidir les
  exportateurs potentiels, induisant mécaniquement
  un détournement des courants déchanges au
  bénéfice des tiers à lACPr, ce qui se ressent
  à travers le volume des échanges.
•  
• ? Au détriment des tiers  ce sera le cas si
  les règles dorigine sont très restrictives à
  légard de produits ayant une certaine teneur en
  biens intermédiaires en provenance de
  létranger.
• - Incitation très forte à sapprovisionner
  auprès des partenaires de lACPr,
• - Usage des règles dorigine à des fins
  protectionnistes.

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II- LARTICULATION NORMATIVE ET PROCEDURALE ENTRE
LOMC ET LES ACPr

• - Lharmonisation des règles dorigine
   préférentielles 
• - La coordination des procédures de règlement
  des différends le pari de leffectivité des
  préférences tarifaires

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A) La nécessaire harmonisation des règles
dorigine

• 1- Le besoin de règles harmonisées et souples
• ? Lexpression de ce besoin par les
  Etats en 1994 par la signature dun accord
  multilatéral sur les règles dorigine lors de
  lUruguay Round,
• ) Certes, laccord signé ne règle pas
  lensemble des problèmes
• ? Dune part, lharmonisation envisagée nest
  pas immédiate, se déclinant en un programme de
  travail étalé sur trois ans (art. 9 2) mais non
  encore abouti
• ? Dautre part, elle a un champ dapplication
  limité, ne visant que les règles dorigine non
  préférentielles (article 1er).
• ? Conséquence  les membres dACPr ont la
  possibilité dappliquer des règles dorigine
  différentes aux produits relevant de leur
  commerce mutuel.
• ) Cela ne remet pas en cause lunanimité
  ambiante sur limportance d'introduire un certain
  degré d'harmonisation dans les pratiques des
  Membres concernant toutes les règles dorigine.
• (Cf. Annexe II de l'accord, qui dispose que les
  prescriptions et principes généraux énoncés
  s'appliquent également aux règles d'origine
   préférentielles .)

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? Lexpression de ce besoin par les
entreprises.

• ) Les statistiques issues denquêtes récentes
  en attestent.
• ? Enquête BAsD  pour 41 des entreprises
  sondées, lharmonisation des règles dorigine est
  la solution pour la réduction des coûts liés à
  leffet bol de spaghettis , donc pour
  accroître lutilisation des préférences (Kawai et
  Wignaraja, 2011).
• ? L enquête BID confirme cette tendance près
  du quart des entreprises cibles pensent que
  lharmonisation générerait des économies
  élevées ou très élevées (13 pour cent des
  entreprises au Chili à 46 pour cent au Panama,
  Harris et Suominen, 2009).
• ) Les coûts liés à leffet bol de spaghettis
  rendent plus difficile lorganisation des
  entreprises en réseaux de production
  internationaux.
•  
• ) Les entreprises préfèrent avoir plus de
  souplesse, de manière à choisir entre les règles
  dorigine pour un même produit. Deux avantages
• ? Primo, lexistence dautres règles dorigine
  offrira it une solution alternative advenant
  limpossibilité de se conformer à une
  prescription. Ainsi, les préférences accordées
  seront toujours utilisées.
• ? Secundo, les entreprises pourront choisir la
  règle la plus adéquate en fonction de la
  situation, certaines règles dorigine étant
  mieux adaptées que dautre à la technologie, aux
  méthodes de production et aux stratégies
  commerciales de tel ou tel secteur.

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2- Les niveaux dharmonisation

• ? Lindispensable harmonisation
  multilatérale la  multilatéralisation du
  régionalisme .
• ) A lOMC, la détermination des règles
  dorigine  préférentielles  relève du domaine
  réservé des Etats, suivant une pratique héritée
  du GATT  chaque Etat membre est libre de
  déterminer ses propres règles d'origine et peut
  appliquer des règles d'origine différentes selon
  les objectifs de la réglementation envisagée .
  Les Etats exercent cette liberté individuellement
  ou par la coopération internationale dans le
  cadre dACPr entre autres
• ) Il convient maintenant de créer un cadre
  juridique multilatéral général pour les règles
  dorigine préférentielles, en sinspirant des
   meilleures pratiques suivies dans les ACPr.
• ) Ce cadre posera les grands principes
  régissant les règles dorigine préférentielles et
  fixera les critères de détermination de ce quest
  un  produit originaire  en fonction du type de
  produit, pour léligibilité aux préférences
  tarifaires.
• ) Il sagira donc dune véritable
   multilatéralisation du régionalisme , au sens
  où lentendait Baldwin et Pauwelyn.

20
(suite)

• ) Il pourra sagir
• ? dun accord multilatéral spécialement dédié
  aux règles dorigine  préférentielles ,  ou
• ? dun accord multilatéral global incluant pour
  partie les règles dorigine  préférentielles ,
  et pour partie les règles dorigine  non
  préférentielles . Dans cette dernière hypothèse,
  il faudra réviser laccord multilatéral actuel
  sur les règles dorigine en son article premier,
  pour y inclure les règles dorigine
   préférentielles .
• ) Complexité
• Cest un exercice complexe du fait de la
  diversité des règles d'origine, lattachement des
  Etats à leurs prérogatives et des implications
  juridiques dune harmonisation des règles
  dorigine préférentielles au niveau multilatéral
  (réformes substantielles et procédurales).

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? Lharmonisation régionale des règles
dorigine dans le respect des principes
multilatéraux la  régionalisation du
multilatéralisme . 

• ) Un effort dharmonisation a été entrepris
  dans certains ACPr.
• - Ex 1  lALENA, qui a retenu une règle générale
  associée à des règles spécifiques au niveau à six
  chiffres du SH et combinant trois autres méthodes
  de diverses manières. (cf. l'alinéa 4(2)b) ou c)
  ou du paragraphe 4(4) du Règlement ALÉNA sur les
  règles d'origine. Grosso modo, la teneur en
  valeur régionale, basée sur le coût net du
  produit, moins la valeur des matières non
  originaires, divisée par le coût net du produit,
  ne doit pas être inférieure à un pourcentage
  spécifié (p.ex. 50).
• - Ex2  lAccord latino-américain dintégration,
  qui pose une règle générale utilisée pour tous
  les produits et basée sur le changement de
  classification tarifaire au niveau de la position
  ou sur une valeur ajoutée régionale dau moins 50
  pour cent de la valeur f.a.b. des exportations.
•  
• - Ex  3  LUnion européenne avec son système
   paneuropéen  et la règle du  cumul diagonal 
  appliquée dans ses accords de partenariat
  économique (ex ZLE en 1997 avec lAELE et les
  PECO, élargie à la Turquie le partenariat avec
  les pays méditerranées - Paneuromed lAPE signé
  avec les pays ACP, comme le Cameroun). Selon
  cette règle, la qualification dun produit comme
   originaire  vaut pour tous les Etats membres
  de lUnion.

22
(suite)

• ) De telles initiatives restent insuffisantes,
  le degré dharmonisation atteint dépendant
  fortement du caractère profond ou souple de
  lintégration en cause. Ainsi, les problèmes
  restent non résolus, les membres desdits accords
  se retrouvant confrontés aux problématiques
  habituelles (coût des transactions, multitude et
  complexité des règles dorigine) dans leurs
  relations avec les tiers.
•  
• ) Il convient donc dadopter un mode unique et
  souple de détermination de lorigine des
  produits pour tous les ACPr, en fonction du type
  de produit, dans le respect des règles et
  principes définis au niveau multilatéral. Il
  sagirait alors de transposer mutatis mutandis
  ces règles et principes au niveau régional ou
  bilatéral.
• ? Cela donnerait aux règles
  dorigine  préférentielles  la cohérence qui
  leur fait défaut, et conforterait
  les ACR dans leur légitimité en tant que vecteurs
  du libéralisme.
• ) Cette  régionalisation du
  multilatéralisme  mettant en évidence une forme
  de collaboration et de synergie entre le système
  multilatéral et le régionalisme transformerait
  les ACR en laboratoires dexpérimentation des
  nouvelles règles multilatérales.

23
(suite)

• ) La conception et le fonctionnement du modèle
  asiatique dACR préférentiels permettent de
  voir quune telle synergie est possible.
• - Ici, les règles dorigine adoptées
  sinspirent pour une grande part des principes
  posés à lOMC.
• - Cela montre bien quil est possible de sortir
  du  bol de spaghettis , à condition den avoir
  la volonté.

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B) La coordination des procédures de règlement
des différends le pari de leffectivité des
préférences tarifaires

• 1) Le préalable garantir la justiciabilité
  des relations per se des membres dACPr.
• ? Position du problème
• ) En létat actuel du droit de lOMC, les ACR ne
  sont justiciables du règlement des différends
  quà légard de la violation des droits des tiers
  (cf. art. XXIV 5 a et b du GATT).
• ) Cela leur confère une forme dimmunité
  juridictionnelle car
• ? lOMC ne peut contrôler les violations
  invoquées dans les rapports entre membres dACPr
  
• ? Une règle purgée de ses effets néfastes à
  légard des tiers mais contraire au droit de
  lOMC du point de vue des relations entre membres
  dun ACPr restera malgré tout en vigueur.
• ? Solution améliorer le dispositif existant
  en révisant larticle XXIV du GATT
• ) Pour que le contrôle au titre de cette
  disposition sétende aux violations des droits
  des membres dACPr dans leurs relations per se.
• ) Cela permettra à toute partie lésée de
  dénoncer lusage abusif des règles dorigine,
  notamment à des fins protectionnistes, ou comme
  moyen de politique commerciale.

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2- Etendre la compétence du MRD aux ACPr et à
leurs membres.

• ? Le MRD de lOMC, juridiction de droit
  commun des ACPr.
• ) Une juridiction facultative en premier
  ressort.
• ? Les parties au litige auront le choix entre le
  groupe spécial de lOMC et le mécanisme de
  règlement des différends institué par lACPr mais
  ne pourront changer davis une fois la procédure
  engagée (electa una via).
• ? Dans lhypothèse où le juge régional est
  choisi, instituer un mécanisme de renvoi devant
  le juge de lOMC en cas de difficulté
  dinterprétation dun accord de lOMC.
• ? Fondement juridique de la saisine ACPr ou le
  futur accord multilatéral sur les règles
  dorigine  préférentielles .
• ? Déroulement normal de la procédure avec
  consultations, phase du groupe spécial et
  rapport
• ) Une juridiction obligatoire en appel.
• ? Peu importe que la procédure initiale ait eu
  lieu devant le groupe spécial de lOMC ou
  lorgane institué par lACPr.
• ? Saisine par voie dappel adressé au Secrétariat
  de lOrgane dappel
• ? Compétence questions de droit couvertes par le
  rapport du groupe spécial de lOMC ou de lorgane
  institué par lACPr.

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? Le MRD, juge de toutes les parties à lACPr.

• ) Nécessaire élargissement de laccès au MRD
  aux Etats non-membres de lOMC parties aux ACPr,
  ce qui nest pas le cas actuellement.
• ? Mettre à la disposition des membres dACPr un
  MRD efficace, capable de censurer toute
  violation des règles dorigine incluses dans ces
  accords.
• ? Il faudrait ainsi réviser le Mémorandum
  daccord pour rendre le juge de lOMC compétent
  à légard de plaintes pour violation des ACPr,
  même si ces plaintes visent ou proviennent des
  non-membres de lOMC.
• ) Car
• ? A quoi servirait-il dharmoniser les règles
  dorigine  préférentielles  si leur
  effectivité ne pourrait être assurée en cas de
  violation par un non-membre de lOMC  partie à
  un ACPr?
• ? Linefficacité, le manque deffectivité, le
  caractère hypothétique de certains mécanismes de
  règlement des différents prévus par les ACPr.
• ) Avantages
• ? Contrôle effectif du fonctionnement des
  ACPr, consolidation systémique.
• ? Effectivité des préférences tarifaires,
  assurée par un MRD efficace, actionnable par
  saisine unilatérale avec issue contraignante

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Conclusion

• ? Il est vrai que le  bol de spaghettis  pose
  des problèmes particuliers par rapport aux règles
  dorigine préférentielles. Ces problèmes ne sont
  toutefois pas insurmontables. La solution passe
  par une meilleure articulation normative et
  procédurale entre lOMC et les ACPr. Elle
  implique lharmonisation des règles dorigine
  préférentielles au niveau multilatéral et
  régional ainsi que la coordination des procédures
  de règlement des différends de lOMC et des ACPr
  pour plus de cohérence, et pour rendre effectives
  les préférences négociées.
• ? Il sagit donc délaborer un cadre
  multilatéral général posant les grands principes
  régissant les règles dorigine préférentielles et
  fixant les critères de détermination de ce quest
  un  produit originaire , en fonction du type de
  produit, pour léligibilité aux préférences
  tarifaires. Ce dispositif devra être repris dans
  les ACPr.
• ? Il faudra ensuite mettre des ponts entre le
  MRD de lOMC et celui des ACPr en faisant du MRD
  le juge de droit commun des ACPr, au même titre
  que lorgane de règlement des différends institué
  par laccord régional, et en ouvrant la procédure
  de lOMC à toutes les parties aux ACPr. Cela
  nest toutefois réalisable que si les relations
  per se de ces parties sont justiciables du
  règlement des différends de lOMC.
• ? Larticulation ainsi préconisée fera de
  linstance multilatérale le régulateur de toutes
  les règles dorigine dont elle garantira le
  respect. La cohérence et leffectivité qui en
  découleront permettront aux bénéficiaires de
  préférences tarifaires den tirer le maximum de
  profit.

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Bibliographie sélective

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  How Preferential Agreements Undermine Free Trade,
  Oxford, 2008, 139 p.
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  Responding?, EE, 9781849803861
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  XXIV , Conference Paper on Multilateralizing
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  egion_e/con_sep07_e/pauwelyn_e.pdf
• 10-  LOMC et les accords commerciaux
  préférentiels de la coexistence à la
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  2011, OMC, http//www.wto.org/french/res_f/publica
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