La valutazione delle politiche strutturali 2000-06 in Italia

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La valutazione delle politiche strutturali
2000-06 in Italia
ANDREA NALDINI Direttore area valutazione di
Ismeri Europa UNIVERSITA DI PARMA !4 ottobre
2008

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Contenuti della lezione

• Riportare lesperienza della valutazione 2000-06
  dei fondi strutturali attualmente in corso presso
  la DG Regio
• Proporre una riflessione sulle politiche di
  sviluppo regionale in Italia
• Presentare una esperienza di valutazione e i suoi
  connotati metodologici fondamentali

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Introduzione

• Il contesto dello studio
• Alcuni aspetti metodologici

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Il contesto della valutazione ex-post 2000-06 a
livello europeo

• La DG Regio ha lobbligo di realizzare la
  valutazione ex-post e poi presentarla al
  Parlamento Europeo.
• La valutazione deve dare un giudizio circa il
  contributo dei Fondi Strutturali (FS) alla
  coesione economica e sociale europea (convergenza
  o coesione?)
• Quadro di riferimento politico revisione del
  bilancio UE nel 2009, fine di allargamento e
  integrazione, vincoli di bilancio e politiche
  regionali inefficienti (crisi finanziaria
  attuale?)

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La realizzazione della valutazione e il rapporto
Italia

• La DG ha lanciato 10 studi tematici (imprese,
  trasporti, ambiente, demografia, modelli
  macroeconomici,ecc.) e uno di coordinamento
• Il coordinamento prevede la realizzazione di 25
  rapporti nazionali (15 vecchi e 10 nuovi membri
  entrati nel 2004)
• I rapporti si basano sui dati, sulle evidenze e
  sulle valutazioni disponibili e non prevedono
  ricerche originali

6
Lapproccio valutativo

• La valutazione fornisce un giudizio su un fatto,
  un processo, un programma o una politica.
• Nel caso della valutazione di programma è
  necessario
• Ricostruire la teoria del programma, le
  causalità alla sua base (p.e. PIL ? occ.)
• Identificare i criteri per formare un giudizio
  (efficienza, efficacia, rilevanza, coerenza,
  ecc..)
• Raccogliere le informazioni per verificare i
  criteri
• Presentare le evidenze, le conclusioni e le
  raccomandazioni

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Alcuni elementi del quadro analitico

• Lo sviluppo procede per agglomerazioni, che
  bisogna favorire nelle regioni in ritardo
• Sono identificabili alcuni drivers dello sviluppo
  (RS, infrastrutture, livello degli investimenti,
  capitale umano, capitale sociale e istituzioni)
  su cui le politiche devono puntare (dipende da
  teorie economiche o interessi)
• Le politiche di sviluppo dovrebbero
  differenziarsi dalle politiche ordinarie perché
  favoriscono investimenti e quei drivers
  (difficile, ma importante definizione)

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Il rapporto nazionale

• E composto di 9 sezioni
• Caratteristiche regionali e contesto
  socio-economico
• Contesto macroeconomico
• Sviluppo regionale e contributo dei FS
• Effetti in diverse policy area
• Forme di intervento
• Realizzazione degli interventi
• Effetti complessivi
• Valore aggiunto del contributo comunitario
• Lezioni per il futuro

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Il contesto e la strategia degli interventi
2000-06

• Quali problemi nellobiettivo 1
• Innovazioni e continuità

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Caratteristiche regionali e contesto
socio-economico scarsa convergenza

• La differenza nord sud ancora prevale in Italia
  
• Vi è un serio problema nazionale di crescita la
  media nazionale del PIL pro capite passa da 112
  (EU25100) nel 1999 a 101 nel 2005. A questo
  livello Basilicata e Molise sarebbero ancora
  obiettivo 1 (sono invece usciti).
• Nel 2005 le disparità nel PIL pro capite sono
  leggermente diminuite, perché il sud è meno
  esposto alla competizione internazionale e più
  sostenuto dalle risorse pubbliche

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Principali problemi delle regioni ob. 1 sociali
oltre che economici

• Persistenti squilibri strutturali coesistono con
  ragionevoli livelli di welfare, piccoli ma
  dinamici poli produttivi, moderni stili di vita e
  consumo.
• Dipendenza dalle risorse pubbliche e mancanza di
  sviluppo autonomo sono i principali problemi
  dellobiettivo 1. In queste regioni lazione
  collettiva e la cooperazione sono limitate,
  lamministrazione è debole e meno efficiente e
  linterferenza politica è elevata.

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Sostenibilità del gap di sviluppo in riduzione

• Il ritardo delle regioni obiettivi 1 negli ultimi
  anni è meno sostenibile perché
• a) globalizzazione tende a ridurre linteresse
  del Centro-Nord per investimenti nel Sud
• b) la ristrutturazione produttiva delle regioni
  forti del Centro-Nord avviene in un contesto di
  bassa crescita e con budget pubblico ridotto,
  quindi aumentano le tensioni redistributive

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I problemi delle regioni obiettivo 2

• Il Centro-Nord non ha più un problema di
  riconversione dellindustria tradizionale e
  rimane unarea a prevalenza industriale tra le
  più competitive dEuropa (bassa disoccupazione,
  alto reddito pro-capite)
• Gli squilibri interni sono a volte significativi
  e dipendono
• Diverse capacità di ristrutturazione della base
  industriale (più pronunciata nelle aree con
  grandi e medie imprese in Veneto, Emilia-Romagna,
  Lombardia e Piemonte)
• Abilità a sviluppare servizi avanzati nelle aree
  metropolitane (Milano, Roma, Torino)
• Accesso alla knowledge economy, differenti
  dotazioni di risorse pubbliche e private per la
  ricerca (presenza poli industria-ricerca)

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Alcuni indicatori dei divari regionali
EU25 Italy Obj 1 Phasing Out Molise Obj 2 Other s
Population as country total 2005 - - 32,6 0,5 9,6 32,9
GDP per head, in PPS (EU25100) 1995 100 116 75 87 125 148
1999 100 112 74 86 121 142
2005 100 101 66 75 107 126
GDP per head growth rate () 1999-2005 1,7 0,7 0,6 0,0 0,5 0,5
1995-1999 2,4 1,5 1,8 2,0 1,4 1,2
Gross fixed investment ( GDP) 1999 20 19 19 22 19 19
2004 19 21 23 26 21 20
Productivity growth rate () 1999-2005 3,3 0,0 -0,1 -0,8 -0,3 0,2
1995-1999 4,0 0,7 1,2 1,4 0,6 0,4
Employment rate ( /pop. 15-64) 1999 61,9 52,5 40,7 49,1 55,8 61,3
2006 64,8 58,4 45,8 52,3 62,5 66,9
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Le debolezze strutturali italiane declino o
riconversione

• Alto debito pubblico, spesa per interessi pari al
  3-4 del PIL
• Infrastrutture inadeguate, sia materiali
  (trasporti, acqua, ambiente, ecc.) sia
  immateriali (diritto societario, funzionamento
  giustizia e sicurezza, ecc.),
• Ambiente poco competitivo (a- abitudine alla
  svalutazione dagli anni 70 a metà 90 b- bassa
  competizione nei servizi e nelle utilities c-
  giovane e insufficiente regolazione antitrust)
• Larga parte della produzione con bassa spesa per
  RS e elevata esposizione alla competizione dei
  nuovi paesi emergenti
• Basso capitale umano rispetto alle altre economie
  avanzate
• Ampio tessuto di piccole imprese, che influisce
  negativamente su produttività, benefici da nuove
  tecnologie e investimenti, formazione
• Ritardo di sviluppo di ampie aree (circa 1/3
  della popolazione) con bassa produttività e ampie
  risorse inutilizzate.

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Il quadro macroeconomico sfavorevole allo
sviluppo

• Aggiustamento strutturale - Tende a favorire le
  regioni forti e capaci di esportare. Le politiche
  strutturali non si adattano subito al nuovo
  contesto competitivo in strategie e strumenti
• Politiche fiscali restrittive Dallinizio degli
  anni 90, le politiche fiscali hanno effetti
  restrittivi. Le difficoltà a comprimere la spesa
  corrente e la bassa crescita mondiale hanno
  obbligato a tagli degli investimenti pubblici
• Decentramento istituzionale e riorganizzazione
  dellamministrazione ancora da completare sia nel
  disegno che nella realizzazione

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Strategia obiettivo 1 un nuovo approccio

• Ipotesi di partenza
• Insoddisfacenti risultati delle politiche
  precedenti, che avevano generato derive
  assistenzialiste
• Riduzione delle risorse pubbliche e necessità di
  maggiore efficienza e coordinamento nelluso
  delle risorse UE e nazionali per investimenti
• Modificazione del quadro amministrativo il QCS
  dava lopportunità di trasferire regole dalla
  politiche comunitarie a quelle nazionali
• La nuova strategia intendeva rimuovere ostacoli
  territoriali e sociali che limitavano la
  produttività e lattrazione di investimenti,
  invece di offrire supporto diretto alle imprese.
• Questo approccio identificava 2 principali
  drivers
• Investimenti, riducendo la spesa per le imprese e
  favorendo lambiente produttivo attraverso la
  produzione di beni pubblici
• Rafforzamento delle istituzioni e capacity
  building, attraverso cui rafforzare la capacità
  di produrre beni pubblici e attraverso azioni
  collettive, riorganizzazione amministrativa,
  rafforzamento degli attori locali
• .e una condizione che linvestimento pubblico
  aumentasse (30 spesa in conto capitale totale e
  45 spesa in conto capitale per lo sviluppo)

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Strategie obiettivo 1 altre innvoazioni

• Importanti innovazioni introdotte per rafforzare
  la capacità istituzionale
• Premialità nazionale, riservava il 6 delle
  risorse ai programmi che avessero conseguito
  targets amministrativi e regolatori
• Coinvolgimento attori locali (PIT)
• Cooperazione con le parti economiche e sociali
  (speciale Assistenza dal 2005)
• Maggiore rilevanza alla valutazione
• Studi di fattibilità per rafforzare le scelte dei
  programmi.

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Le risorse 2000-06 per lobiettivo 1
  Valori (MEURO) Valori (MEURO) Valori (MEURO) sul totale
  Fondi strutturali Fondi pubblici nazionali Totale fondi pubbici Totale fondi pubbici
1. Agriculture and fisheries 2.313,3 1.733,8 4.047,1 8,9
2. Enterprise environment 5.071,2 4.769,9 9.841,0 21,7
2.1 Assisting large business organisations 706,6 713,6 1.420,1 3,1
2.2 Assisting SMEs and the craft sector 3.309,1 3.375,1 6.684,2 14,7
2.3 RTDI 1.055,5 681,2 1.736,7 3,8
3. Human resources 4.229,1 2.185,5 6.414,6 14,1
4. Transport and telecommunications 4.717,8 5.512,4 10.230,3 22,5
4.1 Transport 3.551,6 4.373,0 7.924,6 17,5
4.2 Telecommunications and IS 1.166,2 1.139,5 2.305,7 5,1
5. Environment and energy 1.964,7 2.068,0 4.032,6 8,9
6. Territorial policy 4.994,5 4.732,2 9.726,7 21,4
6.1 Tourism 1.608,3 1.766,4 3.374,7 7,4
6.2 Planning and rehabilitation 1.416,1 1.475,6 2.891,7 6,4
6.3 Social infrastructures 289,0 289,7 578,7 1,3
6.4 Development of rural areas 1.681,0 1.200,6 2.881,6 6,3
7. Technical assistance 633,2 475,7 1.108,9 2,4
Total Objective 1 23.923,8 21.477,5 45.401,3 100
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Gli strumenti nellobiettivo 1
Categorie Meuro Principali forme di intervento
Direct support to firms 11.796 34,7 Grants (mainly from law 488/92) relevant use of de-minimis at regional level
RTDI 1.221 3,6
- Direct support to firms 883 2,6 Grants for research in enterprise
- Indirect support for innovation 337 1,0 Funding research institute and RTDI infrastructure
Infrastructure 10.348 30,4 Public funding
- Transport infrastructure 6.719 19,8 Improvements of main existing rail and road local transport systems
- Other infrastructure 3.629 10,7 Water infrastructure, Waste collection, disposal and treatment natural resources protection
Human capital 2.648 7,8 Training Support to Public Employment Services Support to education and higher education
Local environment 8.000 23,5 Grants for tourism enterprises Urban renewal PIT Infrastructural and social interventions for security
Totale Obiettivo 1 34.013 100,0
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Strategia obiettivo 2 politiche competitive

• Aumentare la competitività delle imprese (incluso
  turismo), questa area ha ricevuto circa il 50
  delle risorse totali e moltissime in aiuto
  diretto alle imprese
• Sviluppare esternalità e potenziale di crescita
  (circa 30 delle risorse) con attenzione
  allambiente (recupero siti inquinati e
  valorizzazione risorse ambientali)

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Le risorse 2000-06 per lobiettivo 2
  Valori (MEURO) Valori (MEURO) Valori (MEURO) sul totale
  Fondi strutturali Fondi pubblici nazionali Totale fondi pubbici Totale fondi pubbici
1. Agriculture and fisheries 2,1 7,1 9,2 0,1
2. Enterprise environment 1.051,6 1.802,2 2.853,7 40,8
2.1 Assisting large business organisations 6,2 8,7 15,0 0,2
2.2 Assisting SMEs and the craft sector 954,2 1.608,0 2.562,2 36,6
2.3 RTDI 91,2 185,4 276,6 4,0
3. Human resources 10,8 28,7 39,5 0,6
4. Transport and telecommunications 353,2 509,1 862,3 12,3
4.1 Transport 258,7 370,2 628,9 9,0
4.2 Telecommunications and IS 94,6 138,9 233,4 3,3
5. Environment and energy 278,5 399,9 678,4 9,7
6. Territorial policy 947,8 1.440,5 2.388,3 34,1
- 6.1 Tourism 385,0 574,1 959,0 13,7
- 6.2 Planning and rehabilitation 514,8 777,6 1.292,4 18,5
7. Technical assistance 77,0 87,2 164,2 2,3
Total Objective 2 2.721,0 4.274,6 6.995,6 100
23
Risultati settoriali

• Lintroduzione di alcuni cambiamenti
• Effetti ancora deludenti

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Agricoltura e pesca

• Circa 9 del totale dei fondi strutturali (FEOGA
  per il 95 e FESR per il 5). Il principale
  strumento è stato il supporto diretto alle
  imprese.
• Sostegno allinvestimento e alla produttività
  delle imprese. Attenzione alle imprese alimentari
  attraverso approcci di filiera. Circa 50 delle
  risorse per la forestazione (quasi 280 Meuro)
  alla riqualificazione delle aree distrutte dal
  fuoco. Riduzione capacità produttiva nella pesca.
  
• Buoni risultati in alcune regioni (Campania e
  Sardegna), ma indicatori di produttività e di
  esportazioni alimentari non sono migliorati.
  Effetti limitati per scarsa concentrazione anche
  gli approcci di filiera non veramente perseguiti.
• Duplicazione e sovrapposizione con la PAC e con
  le politiche per lo sviluppo rurale che riducono
  lefficienza dei PO

25
Indicatori agricoltura e pesca
1. Agriculture and fisheries CSF Targets CSF Targets Values Values   Notes
1. Agriculture and fisheries Low High 2000 2006   Notes
Growth rate of agriculture added value 4,3 -0,8 (annual average 1995-99 and 2000-06)
Labour productivity in agriculture (.000 Euro) 22,8 24,7 16,7 19,3
Used land productivity (.000 Euro per hectar) 3,4 3,9 1,9 1,8 increased in respect of the 1994-99 period
Food industry export ( on GDP) increase increase 1,2 1,1
Labour productivity in fisheries (.000 Euro) 19,3 12,8
26
Ambiente imprenditoriale

• I programmi hanno finanziato circa il 5 del
  totale investimento annuo ob.1 e circa il 40 di
  quello manifatturiero limitando la caduta
  dellinvestimento privato. Tuttavia gli effetti
  sembrano limitati
• La produttività non cresce ad eccezione di PMI e
  della spesa per RS pubblica
• Mutamenti settoriali verso settori avanzati sono
  trascurabili
• Lattrazione di investimenti non cè stata.
• Principali cause
• Scarsa capacità di selezione e concentrazione
• Elevato dead-weight
• Inadeguatezza di molti strumenti (L.488/92 e
  de-minimis)

27
Politiche di RSTI

• Il PO nazionale per la RTDI raccoglieva il 5.5
  delle risorse totali I suoi risultati sono
  incoraggianti, soprattutto per il finanziamento
  della RS nelle imprese
• Aumentata la spesa in RS e dimostrato la
  possibilità di politiche di domanda e la maturità
  di una parte del sistema produttivo ob.1
• buona qualità dei progetti, anche se non di
  frontiera
• 50 delle imprese dal Centro-Nord, capacità di
  questa politica di attrarre investimenti
• Il 90 dei progetti di ricerca sono passati
  allindustrializzazione
• circa il 50 dei progetti ha comportato nuove
  relazioni tra imprese, università e centri di
  ricerca
• Difficoltà del programma dovuta alla lunghezza
  dei tempi amministrativi
• I programmi regionali non hanno conseguito
  importanti risultati nella RSTI, ad eccezione di
  Campania che ha sperimentato i poli di eccellenza
  regionali

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Indicatori ambiente imprenditoriale
  2. Enterprise environment CSF Targets CSF Targets Values Values   Notes
  2. Enterprise environment Low scenario High scenario 2000 2006   Notes
Labour productivity in industry (.000 Euro) Increase Increase 41,8 39,2
Labour productivity in manufacturing sector (.000 Euro) Increase Increase 36,2 32,5 last year 2005
Labour productivity in commerce (.000 Euro) 36,2 41,3 32,8 31,2 last year 2005
Labour productivity in financial services (.000 Euro) 81,0 88,9 80,1 71,8
Labour productivity in SMEs (1 to 99 .000 Euro) Increase Increase 21,9 24,2 last year 2004
Net birth rate of enterprises (excluding agriculture ) 2,4 2,9 3,3 1,2
Public expenditure in RD on GDP () 0,5 0,7 0,6 0,5 last year 2005
Business expenditure in RD on GDP () 0,3 0,4 0,2 0,2 last year 2005
Workers in RD sector (per 1,000 inhabitants) 1,3 1,6 last year 2005
29
Risorse umane

• Educazione miglioramento delle infrastrutture e
  riduzione del gap con il Centro-Nord. Il PO
  nazionale 4,250 progetti e 65,000 beneficiarti
  finali e riduzione del tasso di abbandono.
  Significative risorse a MA e Dottorati
  risultati incoraggianti specie per i dottorati.
  Parziale sovrapposizione tra Ministero e Regioni.
• Formazione E rimasta la principale attività
  del FSE. Limpatto sul mercato del lavoro è
  dubbio, anche a causa della sua debolezza
  nellobiettivo 1. La formazione raramente è stata
  integrata in strategie di sviluppo.
• Servizi per lImpiego I fondi per questi
  servizi sono stati elevati, ma il gap di
  efficienza con il Centro-Nord è elevato. I
  progetti raramente erano sostenibili e vi sono
  stati problemi di coordinamento con le Province.
• Risultati generali contrastanti
• Scende la disoccupazione totale e giovanile (ma
  più per effetto delle politiche nazionali)
• Gruppi svantaggiati rimangono penalizzati,
  differenze di genere sono immutate e i
  disoccupati lunga durata molti
• Aumenta la partecipazione alla scuola secondaria,
  ma labilità degli studenti è bassa (vedi
  OECD-PISA surveys).

30
Indicatori risorse umane
3. Human resources CSF Targets CSF Targets Values Values   Notes
3. Human resources Low High 2000 2006
Unemployment rate ( of total work force) 16,7 15,7 19,5 12,7
Rate of young people unemployment ( of 15-24 work force) 45,0 35,0 45,4 35,0
Incidence of long term unemployment ( of total unemployed people) 55,0 50,0 57,5 58,1
Employment rate ( of 15-64 population) 44,6 46,1 43,6 45,9
Differences in unemployment rate between men and women 28,1 26,8 33,3 31,5
Differences in employment rate between men and women 28,4 26,9 33,5 32,5
Rate of population with compulsory education (population aged 15-19) increase increase 97,1 97,5 first year 2004
Rate of participation in secondary education ( on 15-18 population) 82,1 82,1 81,4 92,3
Graduates in Sciences and Technology (every 1000 inhabitants aged 20-29) 3,7 8,2
Young people early abandoning school (18-24 only primary school) 28,4 26,1 first year 2004
Educational level of adult population (25-64 at least a secondary level) 58,4 56,5 first year 2004
Students with weaknesses in reading (PISA survey ) 28,5 37,0
Students with weaknesses in mathematics (PISA survey ) 47,4 45,7
31
Trasporti e telecomunicazioni

• Caduta relativa della spesa nazionale per
  trasporti nellobiettivo 1. I fondi strutturali
  hanno limitato questa caduta.
• Principali interventi a rafforzare assi esistenti
  e TEN-T (linee ferroviarie tirreniche e
  adriatiche, Salerno-Reggio Calabria). Non sono
  stati attivati investimenti trasporto marittimo.
  A livello regionale buoni risultati in Campania
  (Metro, trasporto locale).
• Limpegno nazionale e UE è inferiore al
  necessario (da più di 20 anni il network ob.1 non
  è cambiato ed è poco efficiente in termini di
  colelgamenti alta velocità e alta capacità, uso
  del ferro)
• La diversificazione di modalità è ancora
  insufficiente e mancano infrastrutture di
  scambio
• Ampio uso di progetti pre-finanziati, i ritardi
  nel completamento delle opere rimandano lavvio
  di nuovi progetti.
• ICT ha assorbito 1.1 miliardi di Euro alla
  formulazione del QCS non vi erano piani e
  competenze settoriali. Le strategie regionali
  sono state completate nel 2002. Le spese si sono
  concentrate su E-government (58 del totale) e
  hanno contribuito alla diffusione di ICT in
  comuni ed enti locali. Investimenti in
  infrastrutture sono stati limitati (240 Meuro e
  23 del totale)

32
Evoluzione spesa per trasporti nellOb.1
33
Indicatori trasporti e telecomunicazioni
4. Transport and telecommunications CSF Targets CSF Targets CSF Targets Values Values
4. Transport and telecommunications Low Low High 2000 2006
Tons of goods by train on all other transports () 2,7 2,7 2,8 1,9 1,8
Tons of goods on roads on all other transports () 80,3 80,3 80,0 82,3 77,8
Tons of goods by boat on all other transports () 17,1 17,1 17,2 15,8 20,4
Air traffic index (passengers per 100 inhabitants) 120 120 140 90,4 119,5
Satisfaction of train transport services (average out of total users) 50 50 60 49,3 41,3
Train utilization index (frequency of usage, ) 30 30 33 26,8 22,5
PC diffusion in municipalities index () 85 85 100 16,7 64,9
Internet diffusion among families () 40 40 40 10,8 29,1
PC diffusion among enterprises with more than 10 employees () 94,3 94,1
PC diffusion among enterprises with less than 10 employees () 51 59,6
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Ambiente ed energia

• Le risorse dedicate ad ambiente ed energia non
  erano sufficienti a generare impatti elevati
  (3.5 miliardi Euro e 8 del totale)
• Investimenti nelle risorse idriche per la
  depurazione e il sistema fognario. Solo 23 dei
  progetti ultimato nel 2007 e il 53 in stadio
  avanzato. Miglioramenti nella regolazione, ma nel
  2008 solo 13 dei 22 ATO hanno identificato lente
  di gestione.
• Il contributo alla raccolta separata e al ciclo
  dei rifiuti è stato significativo, ma i risultati
  limitati (buoni in Sardegna) gli interventi sono
  stati frammentati e non adeguati ai bisogni.
• In ambito ambientale il QCS intendeva sia
  proteggere che valorizzare i risultati sono
  inferiori alle aspettative per la mancanza di
  strategie articolate e per linefficienza di
  alcuni attori (p.e. enti parco)
• Pochi fondi hanno beneficiato lenergia questa
  rappresenta in larga parte una occasione perduta.

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Indicatori ambiente ed energia
5. Environment and energy CSF Targets CSF Targets Values Values
5. Environment and energy Low High 2000 2006
Water distribution irregularities ( of families with problems) 15,0 12,0 29,7 23,3
Polluted coasts (Km of polluted coasts out of total, ) 5,0 4,0 5,9 6,6
Differentiated waste collection ( of total waste) 7,0 13,0 2,2 9,7
Fraction of humid waste treated () 8,3 4,5
Electricity service interruptions (average number of interruptions per user) 5,3 3,8
Complain for gas providing service () 6,0 5,0 3,5 5,5
Renewable energy ( on total energy produced) 3,4 7,4
Electric energy needs covered by renewable energy (except idric) ( of total consumes of electrical energy) 1,0 4,8
36
Politiche territoriali - 1

• Sviluppo rurale circa 1.7 Miliardi di Euro
  questa politica è importante nel meridione, ma il
  bisogno di diversificare dallagricoltura non è
  stato colto e si è continuato ad incentivare
  imprese agricole. Il FESR ha sostenuto imprese
  artigiane. E mancato lapproccio di sviluppo
  locale,demandato a Leader.
• Turismo Il QCS intendeva promuovere un
  approccio integrato, ma gli sforzi sono risultati
  frammentati ed è mancata una reale strategia e,
  con alcune eccezioni, una regia regionale e le
  imprese sono risultate troppo piccole per pesare
  sui mercati internazionali.
• Politiche urbane Circa 50 dei fondi destinati
  al rinnovo urbano e il resto diviso tra
  trasporti, urbani, sport e turismo. Servizi
  avanzati raramente sviluppati, ampio uso di
  piccoli incentivi per le imprese. Molti progetti
  urbani piccoli (1,1 Meuro) e con poco capitale
  privato. In complesso, ampio rinnovo ma
  incapacità di mutare immagine e funzioni urbane
  (positivi ma limitati esempi a Cagliari, Napoli e
  in Puglia)

37
Politiche territoriali - 2

• Patrimonio culturale Priorità nel QCS (2.5
  miliardi euro). Rinnovamento siti per più
  dell80 e scarsa capacità di valorizzazione e di
  creare servizi. Mancanza di una strategia
  organica e grande frammentazione interventi.
• Sicurezza Finanziamento di circa 1,2 miliardi
  di euro dei quali più del 60 per infrastrutture
  Interventi di enti locali e associazioni
  piuttosto ridotti. Seppure gli indicatori non
  mostrino inversioni rilevanti nei reati, recenti
  contrasti dellestorsione fanno pensare a
  importanti cambiamenti.

38
PIT una occasione mancata?

• PIT hanno coinvolto molti soggetti e interessato
  132 progetti per circa l80 della popolazione
  obiettivo 1. Essi hanno assorbito dal 15 al 30
  delle risorse dei PO regionali. Alla fine del
  2007 la loro realizzazione non è ancora avanzata
  per ritardi nella definizione e nella gestione.
• Molti dei progetti erano incentrati sul turismo e
  finanziavano infrastrutture locali, inoltre
  prevedevano sussidi alle imprese. In alcuni casi
  interventi settoriali (o filiera) invece che
  territoriali in generale, scarsa attenzione ai
  problemi sociali.
• Manca una valutazione organica, ma si può
  affermare
• Elementi positivi integrazione investimenti
  infrastrutture con altri interventi,
  mobilitazione attori e rafforzamento coalizioni
  già esistenti.
• Elementi negativi scarsa selezione progetti
  frammentazione e scarsa concentrazione risorse
  che raramente produceva effetti agglomerazione
  significativi ritardi nella realizzazione.
• Effetti di capacity building inferiori alle
  attese e i processi decisionali molto spesso
  hanno ripercorso modalità precedenti e poco
  efficienti.

39
Indicatori politiche territoriali
6. Territorial policy CSF Targets CSF Targets Values Values
6. Territorial policy Low High 2000 2006
Labour productivity in tourism (.000 Euro 2000) 25,8 31 29,0 24,8
Criminality index (thefts per 1000 inh.) 16 14 19,3 18,7
Violent crime index (per 10.000 inh.) 14 12 15,2 23,8
Sport practice diffusion among population ( of people practising sports) 25,0 30,0 21,8 23,1
Difficulties in reaching food markets and/or shops ( families) Decrease Decrease 21,8 20,4
Difficulties in reaching supermarkets ( families) 32,0 27,0 32,5 30,9
Air quality monitoring (monitoring machines every 10000 inh.) 1,05 1,08 0,8 1,1
Utilization of public transports () 20,9 19,2
University attraction index (net migratory student ) -21,0 -27,6
Cultural demand index (.000 of visitors per cultural institutes) 95,0 156,0 72,6 72,0
Cultural demand index (visitor per square Km) 93,0 154,0 102,2 113,0
Promotion of cultural supply (paying visitors on no paying visitors ) 140,0 160,0 146,6 151,4
Participation to theatre and musical shows (Euro, average expenditure per cap.) 7,0 10,0 3,9 5,7
Diffusion of theatre and musical shows (sold tickets per 100 inhabitants) 37,0 40,0 27,7 33,2
Variation in rural-resident population (yearly variation) -0,3 -0,1 -0,3 0,0
40
I risultati obiettivo 2

• Ambiente imprenditoriale
• Sostegno alle PMI e per il 65 sovvenzioni in
  conto capitale agli investimenti o ai servizi e
  per il rimanente 35 conto interessi, equity
  finance, fondi di garanzia.
• Ampio spettro di misure (menu aperto).
  Approccio generico giustificato dal dinamismo
  delle imprese. Tuttavia
• Sovvenzioni allinvestimento assorbiti, ma con
  molte rinunce per bassa crescita elevato
  dead-weight del 50-70.
• equity finance limitata ad alcune regioni e
  frammentata in piccoli interventi esemplari.
• Sostegno allambiente assorbito e maggiormente
  capace di interagire con I bisogni delle imprese
  rispetto al passato
• Importante spesa per RTDI circa 20 del totale in
  una ampia definizione (ICT, innovazione, ecc.).
  Importanti successi e definizione di nuove
  politiche regionali
• Ambiente ed energia
• Ambiente come opportunità, (recupero aree
  inquinate, turismo, ecc.) interventi frammentati
  e risorse molto inferiori alle necessità.
  Importanza dei piani regionali per utilizzare al
  meglio le risorse
• Politiche territoriali
• Recupero siti abbandonati e riqualificazione
  urbana sono importanti strumenti di
  riorganizzazione territoriale i fondi comunitari
  hanno proseguito lopera di recupero spesso più
  che decennale (es. Aosta)

41
I problemi di realizzazione e gestione

• I meccanismi decisionali non sono neutri
• Importanti novità
• Insufficienti effetti sul capacity building

42
Pagamenti e regola delln2

• Fondi spesi e scarsi disimpegni perché
• ampio uso dei progetti pre-finanziati (a gennaio
  2008 pari al 36 dei principali PO)
• Preferenza per piccoli progetti
• Migliore conoscenza e capacità di gestione dei
  meccanismi europei
• Lattenzione alla spesa ha penalizzato la qualità
  dei progetti. (N2 è stupido?)

43
Organizzazione e gestione

• Limitati miglioramenti nella capacità gestionale
  ed elevata burocrazia (5 anni per completare
  unopera sotto i 5 Meuro e 9 anni per unopera
  sopra i 5 meuro)
• Alcuni miglioramenti nelle Regioni, ritardi nelle
  Province e negli enti locali
• Scarso utilizzo degli studi di fattibilità e dei
  principi di mercato nella selezione
• Numero di operazioni direttamente proporzionale
  alla difficoltà, quindi scarsa flessibilità
  organizzativa
• Outsourcing e scarso miglioramento della qualità
  attraverso lAT
• Lintroduzione di misure condizionali legate
  alladozione di regole e della premialità
  nazionale del 6 delle risorse sono spesso state
  rispettate solo in modo formale senza intaccare
  le organizzazioni.

44
Altri elementi di gestione

• Partenariato istituzionale coordinamento e
  decentramento Rafforzamento del coordinamento
  istituzionale e introduzione di un metodo di
  decisioni cooperative. Deficit rimangono nelle
  capacità di indirizzo dei Ministeri, ancora
  troppo legati a funzioni di spesa. Il
  decentramento non ha facilitato il coordinamento
  e ha aumentato le responsabilità locali su enti
  ancora deboli.
• Partenariato economico e sociale - esce
  rafforzato anche se ancora lontano dalle
  condizioni del Centro-Nord.
• Monitoraggio e valutazione- aumentano la loro
  rilevanza, ma ancora non del tutto integrati nei
  processi decisionali

45
Effetti complessivi

• Limitati, ma importanti a sostenere investimenti
• Incapaci di modificare condizioni di partenza

46
Tipologia di Effetti

• Macroeconomici (convergenza, produttività,
  occupazione, ecc.)
• Strutturali (modifiche anche iniziali nei
  sistemi produttivi e sociali, cosa di nuovo)
• Apprendimento e capacity building (quali nuove
  modalità e capacità di intervento nella PA e tra
  gli attori)
• Il valore aggiunto comunitario (quale contributo
  dellUE, cosa non ci sarebbe stato in sua assenza)

47
Effetti macroeconomici limitati per ragioni
indipendenti e dipendenti

• Contributo importante a sostenere gli
  investimenti pubblici, ma non a ridurre il
  divario pern diverse ragioni
• Lammontare dei fondi UE è importante ma non
  decisivo (0,7 del PIL)
• La politiche nazionali non sostengono
  sufficientemente lo sviluppo e le risorse
  pubbliche per investimenti si riducono a causa
  del debito pubblico (principio delladdizionalità)
  
• La globalizzazione e la bassa crescita nazionale
  hanno aumentato la necessità di un mutamento
  strutturale molto difficile nelle regioni
  obiettivo 1.
• Inoltre a queste condizioni esterne si sono
  sommate
• Ampio uso di progetti pre-finanziati che
  ritardano gli impatti reali
• Elevato dead-weight (circa 50) su circa il 35
  dei fondi totali e limitati effetti
  sullinvestimento privato
• Difficoltà ad utilizzare i fondi nazionali per lo
  sviluppo (FAS) e quindi ulteriore riduzione
  delladdizionalità

48
Effetti strutturali è mancata lagglomerazione

• Importanti risultati in alcune regioni (RD in
  Campania, acqua in Puglia) e in alcune aree (RD,
  istruzione, rinnovo monumenti e alcune
  città),inoltre
• Riduzione disoccupazione, sebbene dipendente da
  politiche nazionali il FSE ha favorito
  linserimento
• Crescente rifiuto dellillegalità in alcune aree
• Sono mancate esternalità ed effetti
  moltiplicativi alla base delle agglomerazioni.
  Sebbene molti interventi siano stati fatti, non
  hanno generato massa critica perché
• Gli investimenti in infrastrutture frammentati,
  di piccole dimensioni e al di fuori di ampie
  strategie
• Mancanza di investimenti esterni segnala una
  incapacità di aumentare lattrattività
  dellobiettivo 1
• Incapacità di valorizzare molti interventi
  (sviluppo locale, turismo, agricoltura)
• Mancata identificazione iniziale dei driver di
  sviluppo e fallimento nella concentrazione delle
  risorse su pochi obiettivi principali (dopo il
  2001 cambio contesto aggrava questo problema)
• Elevato dead-weight nel supporto diretto alle
  imprese, che limita la qualità degli interventi e
  non risponde ai nuovi bisogni strutturali
• Inadeguata selezione dei progetti (specie per PIT
  e piccoli sussidi) e loro scarsa efficacia

49
Apprendimento e capacity building insufficienti

• Miglioramenti nella gestione finanziaria, nella
  pianificazione e nel coinvolgimento degli attori,
  ma insufficienti a generare azione collettiva,
  trasferimento di conoscenze e progettazione di
  qualità
• I problemi di governance molto diffusi alcune
  volte preferenze politiche hanno spiazzato
  considerazioni economiche, altre volte un debole
  quadro operativo delle politiche nazionali ha
  ridotto lefficacia (es. Commissari speciali)
  degli interventi
• Coordinamento tra amministrazioni formalmente
  buono, ma non ha impedito sovrapposizioni e
  duplicazioni
• apprendimento insufficiente perchè iniziato dalla
  fine 80 ladattamento formale (p.e. n2)
  prevale sul reale apprendimento e sulla nuova
  organizzazione.
• Lapproccio sistemico al capacity building era
  essenziale, ma è stato poco innovativo e ha
  riprodotto metodi e forme di lavoro usuali, non
  impedendo linterferenza politica nelle decisioni
  e la frammentazione

50
Valore aggiunto comunitario sempre importante

• In termini finanziari non ha aumentato i fondi,
  ma ha assicurato la loro concentrazione
  nellobiettivo 1 e il loro uso per lo sviluppo.
• In termini strategici positivo in quanto ha
  obbligato a focalizzare lattenzione su alcuni
  rivers (ICT, RSTI). Più in generale la strategia
  di Lisbona ha influenzato la mid-term review e
  rivolto lattenzione alla competitività
• In termini di metodo il QCS utilizzato come
  leva per le politiche nazionali, spinta per
  lefficienza e maggiore integrazione di
  pianificazione, gestione, controllo e valutazione.

51
9 lezioni principali

1. Rafforzamento delladdizionalità a livello
   europeo e nazionale
2. Distinzione strategica tra politiche di sviluppo
   e altre politiche per una migliore strategia e
   concentrazione (QSRN va in questa direzione e
   integra politiche nazionali ed europee)
3. Identificazione dei drivers di sviluppo
   permetterebbe priorità condivise, concentrazione
   delle risorse e impegno univoco di diversi
   soggetti
4. Cambiamenti strutturali conseguiti nel 2000-06
   vanno incoraggiati (RTDI e knowledge economy,
   lotta allillegalità, rafforzamento del capitale
   umano)
5. Nuova strategia dei trasporti a livello nazionale
   risorse e efficienza realizzativa impegno
   attuale per le regioni dellObiettivo 1 è
   insufficiente
6. Progetti locali meglio integrati nelle strategie
   regionali e nazionali (turismo, patrimonio
   culturale, sviluppo urbano) per generare
   esternalità e sinergie
7. Sforzi in capacity building devono essere
   rafforzati (bastone e carota) e più innovativi
   (nuovi soggetti e nuovi meccanismi di
   finanziamento)
8. Ridurre linfluenza delle autorità pubblica nella
   selezione e realizzazione dei progetti e favorire
   meccanismi basati su principi di mercato così
   anche la partecipazione di nuovi attori si
   potrebbe incanalare verso una maggiore efficienza
   
9. La riforma amministrativa (revisione
   decentramento, semplificazione amministrativa,
   procedure decisionali) non è sufficiente da sola,
   ma è indispensabile. Questo compito non si può
   chiedere solo alle politiche europee.