Les conditions de succ

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Les conditions de succès pour le secteur public
de l'utilisation du mode PPP pour la réalisation
d'infrastructures

• Présentation de Pierre Lortie
• Le Forum économique international des Amériques
• Conférence de Montréal

Montréal, le 12 juin 2008
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I Le défi des infrastructures publiques

• Les infrastructures sont le fondement même des
  économies et des sociétés modernes. Lénergie,
  les transports, leau, les centres hospitaliers,
  les écoles et institutions denseignement, les
  télécommunications sont autant dinfrastructures
  indispensables au développement et à la
  croissance, aujourdhui comme demain
• Les besoins dinvestissements en infrastructures
  sont massifs et en forte croissance. Ce niveau
  dactivités généralisé à léchelle mondiale
  sexplique par lurgence pour les pays de
• Soutenir la modernisation et lurbanisation
  rapide de leur économie (Chine, Inde, Brésil,
  Mexique)
• Accompagner et favoriser leur développement,
  notamment dans les pays émergents
• Renforcer leur position concurrentielle et
  réduire leur vulnérabilité aux changements
  technologiques (Canal de Panama, ports et
  aéroports)
• Dans les pays de lOCDE, satisfaire les besoins
  énormes de rénovation, de mise aux normes et de
  remplacement des infrastructures existantes. Les
  principaux programmes dinfrastructures ont été
  entrepris durant les années 50 à 70. Ceux-ci
  atteignent maintenant le point de leur cycle de
  vie où des investissements considérables sont
  requis. Ils doivent également construire de
  nouvelles infrastructures pour répondre à la
  demande accrue et éliminer la congestion

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I Le défi des infrastructures publiques

• À travers le monde, on observe que les projets
  dinfrastructures publiques réalisés selon les
  modes conventionnels dapprovisionnement sont
  caractérisés par
• Une forte propension à surestimer les revenus et
  les bénéfices et à sous-estimer les coûts
• Des dépassements de coûts et des délais
  importants
• Un sous-financement majeur des dépenses
  dentretien et de maintien des actifs durant le
  cycle de vie

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I Le défi des infrastructures publiques

• Lexpérience des ministères et agences au
  Royaume-Uni (1)

10 complété avant
13 inférieur au prix de soumission
14 égal au prix de soumission
20 complété à temps
73 supérieur au prix de soumission
70 complété en retard
12) Report by the Comptroller and Auditor
General, Modernising Construction, 11 janvier
2001
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I Le défi des infrastructures publiques

• Plusieurs études ont été effectuées afin de
  mesurer lécart entre les coûts réels et les
  coûts estimés de projets de construction réalisés
  en mode conventionnel.

Source 2 Altus Helyar Cost Consulting  Risk
analysis Services for Design, Build, Finance
Maintain Model , 11/2007 3 Mott McDonald
 Review of large public procurement in the UK ,
07/2002 4 The Allen Consulting Group
  Performance of PPPs and traditional
procurement in Australia , 11/2007 5 VGQ
 Gestion des projets immobiliers  dans Rapport
à lAssemblée Nationale pour lannée 2005-2006
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I Le défi des infrastructures publiques
Lexpérience de grands projets dans le secteur
des transports
_____________ Source Megaprojects and risk,
Flyvbjerg, B., et al. 2003
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I Le défi des infrastructures publiques

• Les besoins énormes dinvestissements dans les
  infrastructures publiques commandent une
  réflexion et une réponse aux questions suivantes
• Comment réaliser les investissements requis à
  lintérieur de délais raisonnables sans
  fragiliser les finances publiques?
• Comment faire en sorte que la pérennité de ces
  infrastructures nouvelles ou renouvelées sera
  assurée de meilleure façon que par le passé?
• Le partenariat public-privé est une forme
  contractuelle nouvelle qui constitue une réponse
  pragmatique à ces préoccupations. Il permet à la
  personne publique de récolter les avantages
  économiques defficacité, dinnovation et
  dallocation de ressources de la privatisation
  sans abdiquer ses responsabilités dans la
  prestation de services publics. Le partenariat
  public-privé nest pas
• Une privatisation dun service public
• Délégation de service public (concession)

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II Les principales caractéristiques dun
partenariat public-privé

• La nature dun contrat de partenariat
  public-privé
• Le secteur public se libère des risques liés à
  lactif (y compris les risques inhérents à la
  conception, à la construction, à lentretien et à
  la valeur résiduelle). Par conséquent, tous les
  risques inhérents aux projets sont attribués
  initialement au partenaire privé.
• Le gouvernement est le bénéficiaire des services.
  Par conséquent, il ne les paie pas tant que les
  services ne sont pas fournis et il réduit les
  paiements sils ne correspondent pas aux normes
  stipulées.
• Étant donné la nature de certains risques, leur
  prise en charge en tout ou en partie par le
  gouvernement permet de réduire considérablement
  le prix exigé par le partenaire privée (ex.
  prix de lélectricité sur une période de 30 ans).
  Lobjectif est de répartir les risques de façon
  optimale.

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II Les principales caractéristiques dun
partenariat public-privé

• Le contenu dun contrat de partenariat
  public-privé
• Le succès dun partenariat public-privé exige des
  relations contractuelles fiables et
  opérationnelles. Les conditions dans lesquelles
  est établi le partage des risques entre les
  contractants doivent être bien définies et
  circonscrites
• La durée doit être suffisamment longue pour
  permettre lamortissement de la dette
• Le contrat doit
• Comporter des objectifs de performance
• Définir les modalités de rémunération du
  partenaire privé
• Préciser les modalités de variation du contrat et
  les modalités de paiement
• Établir les modalités de contrôle
• Définir le régime de sanctions et de pénalités
• Assurer le contrôle sur la cession du contrat et
  le changement de contrôle du capital du
  partenaire privé
• Prévoir les modalités de prévention et de
  règlement des litiges et le recours éventuel à
  larbitrage
• Définir les règles applicables à la cession des
  créances

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II Les principales caractéristiques dun
partenariat public-privé

• La formule de paiement à la performance prévue
  au contrat de partenariat procure des garanties
  financières considérable au secteur public. Il
  repose sur les quatre principes fondamentaux
  suivants
• Le paiement au partenaire privé ne débute que
  lorsque louvrage ou léquipement est mis à la
  disposition de la personne publique
• La date déchéance du contrat est fixe et
  déterminée. Tout retard à livrer les travaux
  réduit les paiements totaux au partenaire privé
• Le paiement unitaire, mis à part certains
  ajustements préalablement définis, est fixé et
  déterminé au moment de la signature du contrat
• Le paiement est lié à latteinte dobjectifs de
  performance préétablis
• La formule de paiement comprend un mécanisme de
  pénalités afin dassurer le respect des
  obligations contractuelles et un mécanisme de
  bonification visant à inciter le partenaire privé
  à excéder les standards de performance prévus au
  contrat
• La rémunération peut intégrer des recettes
  annexes

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II Les principales caractéristiques dun
partenariat public-privé

• Échéancier prévu au contrat

Réalisation Un délai dune année par rapport à
la date prévue
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III La démarche PPP

• Le partenariat public-privé est un mode
  dacquisition dinfrastructures publiques
• Lappel de propositions et lentente de
  partenariat ne se réfèrent pas à des cahiers de
  charges types comme cest le cas pour les marchés
  publics conventionnels.
• La législation habilitante adoptée dans toutes
  les juridictions permet à la personne publique
  de négocier avec les partenaires potentiels ou
  avec le partenaire sélectionné après le dépôt des
  soumissions jusquà la finalisation du contrat
  (commercial et financement) et de sélectionner le
  partenaire sur la base de la meilleure valeur
  (prix et qualité) pour la personne publique
• Étant donné quil sagit de marchés publics
  impliquant des obligations financières à long
  terme, les gouvernements ont adopté des règles
  pour régir ce processus tant du point de vue de
  la justification financière que pour assurer la
  transparence et léquité du processus de
  soumission

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III La démarche PPP
Phase 1
Phase 2 Phase 3 Phase 4
Éléments de la démarche
Instance gouvernementale décisionnelle
Ministère ou agence
Candidats/Soumissionnaires
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III - La démarche PPP

• Le Dossier daffaires initial (DAI)
• Le Dossier daffaires initial établit les
  exigences de résultats et de performance en
  finalités mesurables et quantifiables. Son objet
  est de comparer les résultats probables de la
  réalisation du projet selon le mode conventionnel
  à la réalisation en mode PPP et de justifier, le
  cas échéant, le recours à ce mode dacquisition
  (gouvernement, vérificateur général, etc.)
• Pour la direction du ministère ou de lagence
  concernée, cette étape permet de bien cerner les
  enjeux associés à la réalisation du projet, y
  compris les risques, de les quantifier et
  didentifier les stratégies dacquisition et de
  négociations

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III - La démarche PPP

• Le Dossier daffaires traite généralement des
  aspects suivants
• La définition précise du projet en terme de ses
  composantes et des résultats recherchés
• La faisabilité technique et technologique
• Lincidence sur les ressources humaines
• Les incidences réglementaire, légale et
  environnementale
• Études de marché et estimation des revenus
  autonomes
• Lanalyse de risque
• Lanalyse financière
• Lanalyse quantitative
• Lincidence budgétaire, et
• Lanalyse avantages-coûts
• Bien gérée, cette étape donne à la direction de
  la personne publique un moyen puissant dévaluer
  rigoureusement les conditions de réalisation du
  projet sur tous ces aspects significatifs. Le
  cadre danalyse et la discipline que la démarche
  impose facilite la cohésion au sein de léquipe
  de projet et de lorganisation

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III - La démarche PPP

• Préparation du cadre contractuel
• Le cadre contractuel établit de façon détaillée
  lallocation des risques entre la personne
  publique et le partenaire privé
• Le cadre contractuel permet de regrouper au sein
  dun document les dispositions qui ont
  généralement cours dans le marché, de connaître
  les précédents et didentifier les conditions
  particulières au projet
• Lexpérience démontre que la disponibilité du
  cadre contractuel à cette étape du processus
  favorise un dialogue constructif avec les
  soumissionnaires potentiels et les institutions
  financières, suscite lintérêt du marché pour le
  projet et évite des frais importants dans les
  phases subséquentes

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III La démarche PPP

• Préparation de lappel de propositions
• Généralement, lappel de propositions comprend
  les documents suivants
• Le document dappel de propositions (conditions
  générales, exigences, etc.)
• Le projet dentente de partenariat
• Le devis de performance conception/construction
• Le devis de performance entretien et maintien
  des actifs
• Le devis de performance exploitation
• Les livrables
• Le processus de support à lélaboration des
  propositions
• Le préparation de cette documentation doit
  débuter au même moment que la décision démettre
  lappel de qualification. Il est souhaitable que
  le délai entre le choix des candidats qualifiés
  et la publication de lappel de propositions
  nexcède pas trois (3) mois

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III La démarche PPP

• Support à lélaboration des propositions
• Dans la mesure où le partenaire privé aura la
  responsabilité de concevoir et de construire des
  infrastructures et des installations pour servir
  les intérêts de la personne publique et que
  celles-ci lui seront rétrocédées au terme de
  lentente de partenariat, il importe que
  lélaboration des propositions bénéficie dun
  dialogue structuré avec chaque soumissionnaire
• Ce processus de dialogue est également essentiel
  pour les aspects légaux et financiers pour éviter
  que la phase de la clôture commerciale et
  financière se prolonge indûment et que la
  position de négociation de la personne publique
  soit ainsi affaiblie

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IV Conclusions

• Les avantages des PPP sont indéniables et
  multiples. Outre le fait que lexpérience
  démontre que la formule permet à la personne
  publique déliminer lessentiel des dépassements
  de coûts tout en obtenant une qualité au moins
  égale ou supérieure, les principaux avantages
  sont les suivants
• Ils permettent de simplifier les relations
  contractuelles sur des projets complexes. La
  personne publique conclut un seul contrat pour la
  réalisation de plusieurs opérations (financement,
  construction, exploitation, maintenance). Le gain
  de temps en terme de procédure est ainsi très
  important
• Les PPP conduisent à une répartition des risques
  optimisée entre partenaires privés et la personne
  publique. Le processus de soumission permet de
  répartir à chacune des parties les risques
  quelle est le mieux à même dassumer
• La durée de la phase de construction est mieux
  respectée, notamment du fait que seule la mise en
  service de louvrage déclenche les paiements au
  partenaire privé

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IV Conclusions

• Les PPP sont des contrats globaux ils intègrent
  la maintenance, la collectivité bénéficiant donc
  à la fin du contrat, dun ouvrage en état. La
  conception du projet intègre sa maintenance, ce
  qui la rend plus efficace. Cet aspect est
  particulièrement important tant les questions de
  rénovations des infrastructures publiques
  constituent un enjeu majeur du bon fonctionnement
  des services publics
• Les contrats de partenariats autorisent
  généralement les partenaires privés à explorer
  des pistes générant des recettes annexes au
  projet. Celles-ci viennent diminuer dautant les
  déboursés de la personne publique, optimisant de
  ce fait le coût global de linfrastructure

En définitive, par le biais dun PPP, la personne
publique obtient une prestation globale de
qualité pour un coût global optimisé